LA CONDUCCIÓN Y CONTROL CIVIL DE LA DEFENSA: UN RETO DEMOCRÁTICO
Leticia Salomón*
Agosto 2008
Los veintisiete años transcurridos desde que se inició la transición a la democracia
en 1980, presentan con suma claridad la evolución del tema de defensa en
Honduras, y su transformación en función de los cambios que se han ido produciendo
a nivel nacional, regional y mundial. Lo más importante de destacar es el
desarrollo de lo que se ha dado en llamar reforma militar, que comenzó con cambios
hacia fuera de la institución (restitución del control civil sobre la Policía y
otras instituciones del Estado, delimitación de las competencias del fuero militar y
eliminación del servicio militar obligatorio, entre otros) y continuó con cambios
hacia adentro de la institución (eliminación de las figuras de Jefe de las Fuerzas
Armadas y Consejo Superior de la Defensa, nombramiento de civiles en la titularidad
de la Secretaría de Defensa y otros).
Los cambios hacia fuera contribuyeron a mejorar sustancialmente la imagen de
la institución ante la sociedad, y a reposicionar a las Fuerzas Armadas dentro del
proceso de construcción democrática que se producía en el país. Los cambios
hacia adentro iniciaron el camino hacia una transformación sustancial del sector
Defensa, que en buena parte se produjo, pero que todavía tiene algunas tareas
pendientes (como fortalecimiento de la institucionalidad civil en la Secretaría de
Defensa, aprobación de un nuevo código militar, aprobación de una Ley de inteligencia
para la defensa y Ley del servicio militar voluntario, participación en tareas
de seguridad pública y ciudadana, y otras).
La existencia de un proceso hasta cierto punto inconcluso en materia de defensa,
y la presión externa por atender amenazas provenientes del terrorismo internacional;
sumados a la presión interna - externa por enfrentar los retos del crimen
organizado; y a la presión interna por resolver los problemas de inseguridad que enfrenta el país, amenazan con deformar nuevamente la imagen de las Fuerzas
Armadas, proceso que se sustenta en la debilidad de la capacidad civil (ejecutiva
y legislativa) para conducir, definir y controlar las actividades del sector defensa.
Revisaremos algunos de los ejes clave en la reafirmación de las capacidades
civiles en materia de defensa.
La Secretaría de Defensa
Durante muchos años la Secretaría de Defensa fue un apéndice de las Fuerzas
Armadas, una instancia de trámite para los asuntos militares, tal como ha sucedido
en varios países de América Latina. El proceso de reforma y la decisión política
de nombrar civiles al frente de la Secretaría, se han visto limitados por una institucionalidad
antigua y anquilosada que no responde a los requerimientos modernos
de una Secretaría de Defensa. A lo anterior se suma la débil presencia civil en
los cuadros intermedios de la misma, todo lo cual se convierte en una traba para
rediseñar una institucionalidad que rompa con la separación entre Secretaría de
Defensa y Fuerzas Armadas.
Hay aspectos clave con respecto a los cuales la Secretaría debe ejercer plenamente
su capacidad de conducción, para los que no posee las instancias técnicas
necesarias (presupuesto y actividades de inteligencia, por ejemplo). Lo urgente es
precisar la importancia de la conducción civil y las tareas inherentes a esta función,
trabajo que debe realizarse de manera más intensa con los partidos políticos,
para que le den a la Secretaría y específicamente a la conducción civil, la
importancia que le da la democracia.
La Comisión Parlamentaria de Defensa
En la Comisión de Defensa del Congreso Nacional se reproduce, similarmente,
la visión tradicional de los civiles con respecto a las Fuerzas Armadas,
sustentada en un desconocimiento generalizado sobre el tema, sus implicaciones
y los requerimientos democráticos sobre el mismo. Tampoco existe una claridad
sobre la función legislativa de controlar las actividades de defensa, incluido
el presupuesto, situación que se complica con la existencia de un reducido
número de asesores civiles que orienten las actividades de los legisladores.
Los diputados, al igual que las figuras políticas de la institucionalidad de
defensa, arrastran la debilidad de los partidos políticos en cuanto al posicionamiento
en temas de defensa, lo cual supone cierta preparación previa para el
ejercicio del poder político. Ello se agrava si no se incorpora un proceso de
capacitación cuando los diputados se han posesionado de sus nuevos cargos y
cuando las mismas Comisiones de Defensa se constituyen con legisladores nuevos
que no cuentan con la experiencia de otras legislaturas.
La Política de Defensa
Para la realización de una gestión pública eficiente, transparente y oportuna se
requiere la formulación de políticas de Estado. En materia de defensa, mucho se ha adelantado con la publicación del Libro de la Defensa Nacional (2006) que
recoge información básica y, particularmente, un posicionamiento del Estado
sobre temas sensibles en el área de defensa.
Más allá de este libro, que fue producto de un proceso de consulta y debate
muy intenso realizado a nivel nacional, se requiere que tanto el Presidente de la
República como el Secretario de Defensa, emitan las directivas políticas que regularán
el desempeño de las Fuerzas Armadas. Nada o muy poco se ha producido al
respecto, lo cual deja un vacío que fácilmente es llenado por la iniciativa militar y
la fuerza de la costumbre. Lo anterior plantea las debilidades de la conducción en
defensa el cual, siendo un problema que viene de la percepción cultural del tema,
se expresa en la ejecución institucional y en el margen de autonomía castrense para
tomar decisiones o lograr que las mismas sean aprobadas por el mando civil.
La Formación en Defensa
Es un punto clave al cual debe prestarse mucha atención. Se trata de la formación
de militares (que conduce a su profesionalización), y de la formación de
civiles (que conduce al fortalecimiento de las capacidades de conducción, control
y apoyo). Hasta ahora, tales esfuerzos se realizan exclusivamente en los espacios
militares, incluyendo el Colegio de Defensa Nacional y, ahora, a la Universidad
de Defensa Nacional. Sigue faltando un mayor involucramiento de las universidades
públicas y privadas para brindar espacios de formación en defensa desde
el ámbito civil. No se trata de establecer diferencias insuperables entre ambas,
pero sí de promover un margen de objetividad que, a la vez que forme en el
tema, proporcione una visión crítica que evite que sus egresados se conviertan en
defensores institucionales, y se olviden del significado de la conducción y control
civil de la defensa. Ello logrará en el largo plazo que las Fuerzas Armadas se posicionen
correctamente en el espacio que les concede la democracia, con toda la
legitimidad y el respeto que deben tener en el ejercicio de sus misiones.
La Comunidad de Defensa
Todo lo anterior plantea la necesidad de una Comunidad de Defensa que se
encuentra en formación y se dedique a conocer, profundizar, debatir, investigar y
proponer sobre los temas de defensa. Se trata de una comunidad de ciudadanos y
ciudadanas preocupados por un tema especializado que no es de fácil acceso por
parte de la mayoría de la población. Requiere disciplina, dinamismo y objetividad
para superar la visión instrumental y defensiva de la institución, conocerla en su realidad,
alcanzar una visión universal que permita ver las tendencias mundiales y regionales,
y prever el impacto de las mismas a nivel interno.
En conclusión, podemos decir que el reto democrático de la conducción y
control de la defensa se encuentra en el lado civil más que en el eje militar. Para
poder enfrentarlo deben realizarse esfuerzos desde el ámbito de la sociedad civil
y desde el político en los partidos existentes.
* Investigadora asociada del Centro de Documentación de Honduras. Directora de Investigación Científica de la
Universidad Nacional.