NICARAGUA: REFORMA Y RETOS DEL SECTOR DEFENSA
Roberto J. Cajina*
Agosto 2008
Durante los cinco años de gobierno del presidente Enrique Bolaños (2002-
2006), el desenvolvimiento de los dos componentes básicos del sector defensa
transcurrió con relativa normalidad. Pasando por sobre algunos desajustes que
alteraron temporalmente las relaciones entre ambos, Ministerio y Ejército aunaron
esfuerzos y compartieron responsabilidades para alcanzar los dos logros más relevantes
en ese período: la elaboración del Libro de la Defensa Nacional que culminó
en junio de 2005, y la exitosa celebración en Managua de la VII Conferencia
de Ministros de Defensa de las Américas (octubre de 2006).
No obstante, en las primeras tres semanas de enero de 2007 se sucedieron
importantes e inesperadas transformaciones en la organización, procedimiento y
competencias del Poder Ejecutivo, particularmente en lo referido a la arquitectura
y el tejido orgánico del sector defensa y, por tanto, la relación entre sus componentes.
Lejos de modernizar el sector y de reafirmar la supremacía civil, esas
transformaciones apuntan hacia una reversión, o al menos a un estancamiento, de
lo poco que se había alcanzado en términos de control civil y de subordinación
del establecimiento militar al poder político.
Las transformaciones se sucedieron en el escenario político marcado por el triunfo
del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), en las elecciones del 5 de
noviembre de 2006. El regreso del FSLN al poder despertó reacciones encontradas:
desde la euforia de sus simpatizantes, hasta la incertidumbre y temores de sus adversarios;
pasando por el pragmatismo y moderado optimismo de quienes consideraban
que en este segundo mandato, Ortega tendría la oportunidad de mostrar si había
cambiado o no. Y si, a diferencia de la década de los ‘80, (cuando gobernó en medio
de una cruenta guerra civil y una caótica situación económica), sería capaz de llevar adelante un buen gobierno, con un país en paz, una economía relativamente saneada,
al menos en el plano macroeconómico, pero con un cúmulo de demandas sociales
insatisfechas y postergadas por las tres administraciones anteriores.
Complementariamente, es preciso señalar que históricamente ha existido una
notoria y aparentemente insalvable asimetría entre los dos componentes básicos del
sector de la defensa, particularmente en lo que se refiere a su origen, coherencia
entre funciones asignadas y capacidad de ejercerlas, presupuesto y expertise profesional,
estrategia de desarrollo institucional, presencia nacional, estabilidad institucional
en términos de liderazgo y conducción, e importancia estratégica interna y externa,
entre los aspectos más relevantes que, al ser contrastados, evidencian nítidamente
las flaquezas del Ministerio de Defensa (MINDEF) y la robustez del Ejército.
Para comprender las asimetrías y la naturaleza de las relaciones entre el MINDEF
y el Ejército de Nicaragua, es necesario partir de una consideración fundamental: ni
la Constitución Política ni ninguna ley ordinaria establecen de forma expresa una
relación de subordinación directa del Ejército al MINDEF. La Norma Suprema prescribe
que “El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la República, quien es Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua”, y establece que
el Ejército “Estará sometido a la autoridad civil que será ejercida directamente por el
Presidente de la República (…) o a través del ministerio correspondiente”1
En tal sentido, a lo largo de las administraciones que se han sucedido desde
abril de 1990, la autoridad civil siempre ha sido “ejercida directamente por el
Presidente de la República”, y nunca “a través del ministerio correspondiente”. En
consecuencia, la cadena de mando es simple y sin intermediación alguna entre el
Jefe Supremo del Ejército y el Comandante en Jefe del mismo. Orgánica y funcionalmente
el MINDEF ha sido históricamente una instancia colateral, sin capacidad
de establecer una relación de intermediación entre la Presidencia y el Ejército.
Reforma de la Ley 290, de Organización, Competencia y
Procedimientos del Poder Ejecutivo
Hasta antes de la presentación de la propuesta de reforma a la Ley 290, dos
eran las opciones que tenía el nuevo gobierno con relación al sector. La primera,
tratar al MINDEF con la misma indolencia con que lo habían hecho las dos administraciones
anteriores (Alemán y Bolaños), y dejarlo en su enraizado limbo institucional
como un simple “adorno democrático”. La segunda, reconocer que los
errores de sus antecesores frenaban y distorsionaban el proceso de transición política
y construcción de la institucionalidad democrática. Y que, en consecuencia,
era necesario corregirlos brindando a la cartera de Defensa el apoyo necesario
para que pasara de ser un ministerio “de papel”, con funciones (artículo 20, Ley
290), pero sin personal calificado ni recursos presupuestarios adecuados, a ser una
institución con un cuerpo consistente de civiles expertos y un presupuesto apropiado
y, por tanto, con capacidad real para ejercer las funciones propias de su
competencia institucional.
A mediados de enero de 2007, antes de cumplir una semana en su cargo, sorpresivamente
el Presidente Daniel Ortega introdujo ante la Asamblea Nacional,
con carácter de urgencia,2 un anteproyecto de reformas a la Ley 290. Dos artículos
(3 y 5) de la propuesta del Ejecutivo afectaban, aunque de forma asimétrica, al
Ministerio de Defensa y al Ejército de Nicaragua. La reforma fue finalmente aprobada
por el Parlamento, entrando en vigencia a finales de ese mismo mes.
De las once funciones que la Ley 290 (aprobada en 1998) le precisaba al MINDEF,
cinco fueron totalmente eliminadas (Inteligencia y Defensa Civil); otras fueron
modificadas en su contenido y alcances (presupuesto)-; y otras se conservaron
aunque con distinta redacción, pero con evidentes reducciones de las competencias
ministeriales, como en el caso de lo correspondiente a políticas y planes
de la defensa. Es decir, que no sólo se reformó la letra y sino también el espíritu
de la ley. Además, se añadieron siete nuevas funciones, de las cuales sólo tres -las
referidas a desminado humanitario, relaciones civiles-militares, y limitación y control
de armas-, podrían ser consideradas relativamente sustantivas.
En términos de resultado neto, la reforma al artículo 20 de la Ley 290 redujo
los ámbitos de competencia y acción del MINDEF, y éste perdió la rectoría que
teóricamente ejercía sobre el sector, al anulársele las facultades de coordinar y dirigir
la formulación del presupuesto del Ejército y supervisar su ejecución, y de dirigir
y coordinar las actividades para obtener información, analizarla y evaluarla en
función de la defensa nacional. La reforma trasladó al Ejército la Dirección de
Información para la Defensa (DID), la cual de conformidad con la Ley 181 (Ley de
Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar de 19943, siempre estuvo adscrita
al Ejército de Nicaragua como “órgano común a todas las fuerzas”.
Si bien el MINDEF no contaba con la capacidad institucional para ejercer la rectoría
del sector ni para desempeñar esas funciones sustantivas, ello no significa que
desde los fundamentos de todo régimen democrático no correspondan a su ámbito
de competencia. Aún más, la reforma en sí misma no resolvió los problemas de fondo
de dicha cartera, ya que no logró resolver las carencias más importantes para su existencia
y funcionamiento: falta de un plan estratégico de desarrollo institucional y de
personal suficiente con la experiencia necesaria; inexistencia de un programa de formación
y capacitación de civiles en defensa y seguridad, y finalmente, pero no menos
importante, la falta de recursos presupuestarios adecuados. De no resolverse debidamente
estos requerimientos, el MINDEF continuará cumpliendo funciones burocráticas
marginales y, obviamente, muy lejos de lo que la transición política y la construcción
de la institucionalidad democrática nicaragüense demandan.
Las reformas al artículo 20 de la Ley 290 (que es parte de una reforma más
amplia y profunda a la organización, competencia y procedimientos del Poder
Ejecutivo), no son cosméticas ni de corta duración, sino de un claro contenido
político y de efecto inmediato.
En el plano institucional debe señalarse que la eliminación de las funciones
sustantivas, inevitablemente reduce la estatura institucional del MINDEF y su
ámbito de acción funcional. Esto, sin lugar a dudas, deberá verse reflejado en una necesaria y urgente reforma al Reglamento de la ley (Decreto 71-98), en el que
deberá precisarse la nueva estructura orgánica funcional del Ministerio. Desde la
perspectiva política, el recorte de las competencias sustantivas del Ministerio afecta
significativamente el principio y ejercicio del control civil, la supremacía civil
sobre el establecimiento militar, y la subordinación de los militares al poder político.
Así, como consecuencia del traslado al Ejército de algunas de esas funciones
(que en todo régimen democrático corresponden al Ministerio de Defensa), la
autoridad civil ejercida por el Presidente propicia la ampliación de los espacios de
autonomía funcional de la institución militar.
Objetivamente, las reformas tienen algún sentido, en la medida que esta cartera
no estaba en capacidad de ejercer las funciones sustantivas que le fueron sustraídas,
justamente porque la misma autoridad civil legítimamente constituida nunca le dotó
de los adecuados recursos presupuestarios que le permitieran fortalecerse (como por
ejemplo, formar, capacitar y contratar personal experto en defensa y seguridad.
Conclusión
La reforma del artículo 20 de la Ley 290, la cual no logró desencadenar reacciones
verdaderamente informadas y consistentes en términos conceptuales y políticos,
no era la única ni la mejor opción. Al sustraer de la competencia del MINDEF
las funciones sustantivas –aunque no tuviera en la práctica capacidad de ejercerlas
por las razones antes indicadas- redujo su estatura institucional, vulnerando
los principios y práctica del control civil. Pero además, -y esto es clave- la reforma
no remedió la fragilidad estructural del Ministerio de Defensa ni superó sus
limitaciones institucionales; antes bien las agravó y profundizó.
Frente a esa realidad, para tratar de compensar los efectos negativos y vencer la
fragilidad estructural y las limitaciones institucionales del MINDEF, es preciso, en primer
lugar, que se produzca el nombramiento de Ministro y Viceministro de Defensa4.
En segundo lugar, tomar la decisión política de asegurar los adecuados recursos presupuestarios.
Y, en tercer lugar, integrar un equipo mixto de expertos civiles y militares
que diseñan e inicien la ejecución de un plan estratégico de desarrollo institucional,
que al ser progresivamente cumplido permita que el MINDEF se convierta en un
Ministerio sólido y competente, capaz de cumplir las funciones que le corresponden.
Y que así, desde los campos de su competencia institucional, contribuya a rectificar y
guiar por el sendero correcto el accidentado e inconcluso proceso de transición política
y construcción de la institucionalidad democrática nicaragüense.
Éstos son los retos clave para asegurar el futuro del MINDEF como institución
rectora del sector, el ejercicio real del control político, la supremacía del poder
civil, la subordinación del cuerpo castrense a las autoridades civiles legítimamente
constituidas, y la conducción política de la defensa en Nicaragua. Para ello se
precisa de voluntad política, recursos, capacidad, competencia y una importante
dosis de actitud realista y pragmática.
* Consultor. Miembro de la Junta Directiva de RESDAL
Artículo publicado en la edición 2007 y actualizado para la presente edición
(1) No se hace mención específica al Ministerio de Defensa porque para 1995, año en que se reforma la Constitución,
esta cartera existía jurídicamente, pero no funcionaba como tal pues no contaba con presupuesto, personal ni instalaciones.
(2) El trámite de urgencia solicitado por el Ejecutivo al Legislativo faculta al Presidente de la Asamblea Nacional a
someter el proyecto de inmediato a discusión del plenario, siempre que el mismo se le hubiese entregado a los diputados
con cuarenta y ocho horas de anticipación.
(3) La Gaceta. Diario Oficial. no 165. Managua, Nicaragua, 2 de septiembre de 1994.
(4) El MINDEF es la única cartera del gabinete de gobierno que no cuenta con las dos primeras autoridades que integran
la Dirección Superior de cada ministerio. En la actualidad se encuentra, al frente del MINDEF, una Secretaría
General, tercera en la jerarquía ministerial. Conforme a la ley las funciones de la Secretaría General son definidas y
delegadas por el Ministro.