FUERZAS ARMADAS DE REPÚBLICA DOMINICANA
Lilian Bobea*
Agosto 2008
La historia institucional de las Fuerzas Armadas dominicanas intersecta los procesos
de conformación del Estado y de la nación caribeña, caracterizados por
momentos de inestabilidad política, dictaduras, y caudillismos, que acompañaron
varios intentos de modernización sin democracia.
Tal como sucediera con la mayoría de los ejércitos caribeños -configurados
como fuerzas constabularias- el Ejército dominicano asumió desde su constitución,
conceptual y pragmáticamente, el objetivo de garantizar la integridad territorial, en
respuesta a los temores, principalmente por parte de las elites políticas y gobernantes,
de que se produjesen eventuales fraccionamientos, provenientes de las frecuentes
luchas intestinas. Más tarde se conformaron como fuerzas de choque y contrainsurgencia
frente a los movimientos sociales, huelgas y movimientos de oposición
que -se asumía- atentaban contra el Estado1. Todo ello enfatizó, desde muy
temprano, su rol como mecanismo de control hacia el interior de la República.
En el transcurso de más de un siglo y medio de independencia, la nación dominicana
ha dibujado una trayectoria zigzagueante, marcada por procesos de alternancia
autoritaria hasta mediados de los '60, y por una convulsionada transición
democrática desde finales de los '70, hasta su lenta reafirmación en el presente.
Dinámicas externas e internas han condicionado el desarrollo de las estructuras y
de los lineamientos políticos y administrativos estatales. Entre las externas se cuentan
el influjo de la revolución cubana en los movimientos nacionales de oposición
política, que contrapuntearon las preocupaciones e intervenciones de los Estados
Unidos; la siempre presente "cuestión haitiana", vista tradicionalmente como un
desafío a la seguridad nacional; y, más recientemente, el creciente reto de las amenazas
transnacionales. En el ámbito nacional, los procesos de reconfiguración militar
estuvieron empujados por momentos de rupturas políticas y crisis sociales, antes
que por imperativos institucionales. Ello es corroborado por la prolongada ausencia de una explícita política de defensa, la inexistencia de una burocracia civil al
interno de la institución, y la aletargada actualización de la doctrina militar.
Con sus aproximadamente 9 millones de habitantes, la nación dominicana
cuenta al día de hoy con unas Fuerzas Armadas relativamente voluminosas en
comparación con el resto del Caribe: entre 40.000 y 45.000 hombres y mujeres uniformados
activos, distribuidos en las tres Fuerzas, bajo el comando de la Secretaría
de Estado de las Fuerzas Armadas2. La dirección de toda la Fuerza es delegada por
el Presidente en el Secretario de Estado de las Fuerzas Armadas; no existe aún,
por tanto, un Ministerio de Defensa civil, ni una burocracia civil integrada a la
estructura de planificación de políticas, a excepción de aquella que revista en el
Ejecutivo. Las decisiones son asumidas por un Estado Mayor General, que sigue
las directrices del Ejecutivo y cuyas funciones están consignadas en la Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas, actualmente sometida a revisión.
A pesar de múltiples escollos en el seno mismo de las instituciones, los mediados
de los '90 inyectaron un ímpetu a favor de las reformas al sector, en parte bajo
el influjo de las reconfiguraciones producidas en el ámbito hemisférico y regional,
sobre todo en Centroamérica pero también en el Cono Sur. Y en parte, también,
por la necesidad (admitida por las fuerzas de seguridad dominicanas) de articularse
con sus homólogos internacionales, y lograr así por primera vez insertarse
en términos más globales en los nuevos escenarios de la seguridad. Esto marca un
cambio de la visión insular, siendo el sector sujeto de dinámicas de revisión y de
apertura sin precedentes en su historia institucional.
En 1996 se creó una Comisión Permanente de Reforma, avalada por el decreto
605/05 del 2 de noviembre del 2005. Hacia finales de los '90, y por la iniciativa
de instituciones académicas, políticas, y organizaciones no gubernamentales, se
produjeron amplias discusiones entre civiles y militares acerca de la cuestión de
las misiones, roles y funciones de las Fuerzas Armadas. En ese contexto se planteó
la necesidad de desarrollar un Plan Estratégico con proyección a dos décadas,
cuyos objetivos específicos apuntaban a:
• Diseñar las políticas y estrategias que permitieran adecuar a las Fuerzas
Armadas a los cambios de la sociedad dominicana, y al proceso de desarrollo
nacional.
• Generar una cultura de fortalecimiento institucional en los diferentes niveles
de las Fuerzas.
• Establecer un marco jurídico alrededor de las competencias y nuevos roles
de la institución.
• Reorganizar, simplificar y hacer más eficiente la institución mediante la incorporación
de lineamientos administrativos modernos y tecnologías informáticas.
• Perfeccionar los sistemas de seguridad y defensa de la nación, acorde con
las amenazas que se presenten.
La iniciativa se extendió por un par de años, y arrojó el Libro Blanco de la
Defensa Nacional Dominicana (pendiente de publicación), que sirvió de base para
discusiones posteriores. Este fue el resultado de varias mesas de debates e intercambio
de visiones entre militares y civiles. Introdujeron por primera vez una reflexión
colectiva acerca de los componentes y parámetros que esbozarían las políticas de seguridad y defensa, y sus correspondientes sistemas y estructuras. Sin dudas, el
Libro Blanco constituyó un parte-aguas importante en la democratización del sector.
Sin embargo, el objetivo primordial de coadyuvar a transparentar las políticas públicas
de seguridad continúa rezagado y relegado a las esferas militares, debido en parte
a la ausencia de contrapesos civiles que participen activamente y den seguimiento a
la formulación, conceptualización y operacionalización de las políticas.
Iniciativas de Reformas
Recientemente, en el marco de un debate nacional promovido por el Ejecutivo
sobre la reforma constitucional, se abordaron nuevamente cuestiones relacionadas al
sector. Un paso importante en esta dirección ha sido la reciente disposición de la
Presidencia de la Directiva de Seguridad y Defensa3. En su artículo 3 la directiva estableció
los parámetros para el desarrollo de la política de seguridad y defensa, en base
a: la "aprobación de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional. Esta ley redefinirá las
misiones y objetivos de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad pública, así
como la inclusión de nuevas figuras como el Consejero de Seguridad Nacional.
Asimismo establecerá las bases para la movilización nacional y delimitará las zonas de
seguridad dentro de nuestro territorio (…) destacando el carácter preventivo de nuestra
doctrina". También propone: "La participación activa de la sociedad civil en el
debate de las grandes cuestiones de política de seguridad y defensa, así como la participación
de las Fuerzas Armadas en los planes de desarrollo nacional".
En respuesta a este mandato, las instituciones castrenses protagonizaron por primera
vez desde su fundación una revisión de sus normativas fundamentales. Entre
2007 y el presente, se elaboró la Estrategia Militar Nacional, que propugna por "Unas
Fuerzas Armadas disciplinadas y motivadas que garantizan efectivamente la soberanía,
integridad y orden público de la República Dominicana, con alto sentido de lealtad
al poder civil legalmente constituido y capaces de disuadir, neutralizar, detener,
o destruir, cualquier tipo de amenaza en contra de la Seguridad y la Defensa
Nacional"4. Similarmente, se actualizaron el Reglamento Disciplinario y la Ley
Orgánica castrenses, como resultado de la actualización del marco doctrinario.
Actualmente se revisa la normativa correspondiente a la justicia militar.
Además del desarrollo de una doctrina de acción conjunta, el mandato ejecutivo
propugna por el establecimiento de sistemas más integrados de inteligencia,
el desarrollo de mecanismos de coordinación interinstitucionales (especialmente
en situaciones de emergencia y crisis nacionales), y la articulación a las iniciativas
de cooperación militar internacional, de diplomacia militar, y de desarrollo y
fomento de la confianza mutua entre los Estados de la región, y a nivel hemisférico.
En tal sentido, se han redefinido las misiones a partir de un glosario de
desafíos o amenazas de seguridad entre las que se destacan el narcotráfico; la
violencia social y callejera; la delincuencia organizada; la degradación medioambiental;
los desastres naturales; la inmigración ilegal; la pesca ilegal y la piratería;
el tráfico de armas y personas; y el terrorismo.
Recientemente, como parte de las adecuaciones del sector de la defensa frente a
las consideradas amenazas no convencionales, las Fuerzas Armadas se han constituido en un eje clave, en la no siempre bien definida estrategia regional contra la criminalidad
organizada y, con ello, en el plano más doméstico, en el combate al narcotráfico.
Muchas de estas áreas trascienden el campo de acción de la defensa, y por
ende de la institución militar. Así, su intervención en condiciones de crisis debe estar
regulada y sancionada por poderes civiles, a quienes les toca deliberar sobre su
ámbito jurisdiccional. Otro aspecto crecientemente controversial es el rol cada vez
más relevante que juegan los militares en el control del orden público: tanto la estrategia
como la política deben partir de establecer la distinción entre seguridad nacional,
defensa y seguridad interna (ciudadana), y sus conexiones. De esta manera, se
busca desdibujar el carácter constabulario que conformó a las Fuerzas en sus inicios,
y que resulta discordante con las tendencias de profesionalización y modernización.
Trascendiendo el ámbito institucional, una razón suficiente para revisar el involucramiento
recurrente de las Fuerzas como garantes de la seguridad ciudadana, tiene que
ver con la forma en que este involucramiento repercute en el sistema democrático,
al establecer un triángulo cívico-militar-policial difícil de conciliar en beneficio del
control civil ampliado. Por lo tanto, y reconociendo las inconmensurables presiones
que encaran los gobiernos frente a los crecientes desafíos en el ámbito de la seguridad
nacional, es imperativo establecer las delimitaciones de funciones y misiones
entre las fuerzas de seguridad, así como las correspondientes coordinaciones entre
los ámbitos del orden público y de la seguridad nacional.
Desafíos y Prospectivas
La gestión de la defensa sigue siendo aún un campo no consensuado en la
República Dominicana, especialmente porque la incorporación de civiles al debate
de los asuntos de defensa y seguridad es de factura muy reciente, y aquellos
con responsabilidades en este campo carecen del dominio conceptual en los
asuntos estratégicos. A continuación, se destacan algunas áreas que requieren de
un acelerado tratamiento:
1) El desarrollo de contrapesos civiles, entre ellos, el fortalecimiento de las comisiones
parlamentarias de defensa y seguridad, las instancias de auditorías externas,
y la conformación de burocracias civiles, como componentes cruciales en la
administración de la defensa.
2) El establecimiento de protocolos vinculantes y de coordinación interestatal, consistentes
con la demarcación de funciones y la subordinación administrativa. Ello
incluye el desarrollo de parámetros administrativos en el vínculo estratégico entre
el componente militar, y la política exterior del Estado dominicano.
3)La puesta en práctica de una visión menos introspectiva de la seguridad (que
enfoca fundamentalmente en las cuestiones nacionales e insular), desarrollando
e implementando la dimensión cooperativa de la seguridad. En esta línea, el
involucramiento en misiones de paz es un escenario hasta el momento poco
explorado, que ofrece sin embargo muchas oportunidades de profesionalización
e internacionalización de las fuerzas militares.
4)Finalmente, las Fuerzas Armadas dominicanas están conminadas a transversalizar
la visión, dimensión y política de género y de derechos humanos a nivel de las
estructuras, normativas, principios, cultura y prácticas que orientan e impulsan su
proceso de modernización y acoplamiento al sistema democrático dominicano.
* Profesora e investigadora, FLACSO. Consultora de Newlinkcorp.
(1) Las cifras varían de un autor a otro, pero se estima que entre 2.000 y 3.000 opositores a los gobiernos de Balaguer,
durante los doce años consecutivos que duró su mandato, fueron físicamente eliminados a través de mecanismos
militares y paramilitares.
(2) A inicios del 2004, el recién elegido presidente Leonel Fernández Reyna realizó una reducción importante (especialmente
en los altos niveles de la jerarquía castrense), poniendo en retiro cerca de cien generales.
(3) Directiva de Seguridad y Defensa Nacional, Decreto Presidencial No. 189-07. Santo Domingo de Guzmán, Republica
Dominicana, 3 de abril de 2007.
(4) Estrategia Militar Dominicana, Santo Domingo, Republica Dominicana, 25 de noviembre 2007.