EL DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSA
Félix Besio*
Agosto 2008
En el Uruguay la conducción política de la defensa nacional tradicionalmente ha
sido materia de "ninguneo", tanto por parte de la sociedad, como - y consecuentemente
- por parte de las elites políticas. Al regreso a la democracia, y una vez erradicada
la doctrina de seguridad nacional de los marcos legales, desde las instituciones
políticas no se hicieron aquellas definiciones estructurales básicas para armar
con claridad la institucionalidad de la defensa y/o de las fuerzas armadas. Entonces,
por acción en algunos pocos casos, pero especialmente por omisión, la defensa
nacional no ha constituido un escenario de desarrollo efectivo de políticas.
Obviamente, los espacios políticos siempre se ocupan y, a falta de conducción
política de la defensa nacional, las burocracias militares paulatinamente ocuparon
los vacíos dejados.
El 1 de marzo de 2005 encuentra al país con un cambio de gobierno. Este es
asumido por un partido político que nunca había antes llegado al poder. La coalición
izquierda - que había nacido en 1971 -asume con mayoría parlamentaria, lo
que le daría una posibilidad cierta de concreción de aquellas políticas que considera
fundamentales desde su concepción de país.
Partiendo del programa partidario de la coalición de gobierno, en el cual se definía
que la defensa nacional no era un tema exclusivo de los militares y que debía
ser definida y legitimada por toda la sociedad, el Uruguay comienza a diseñar lo
que será un debate nacional sobre defensa, en un escenario institucional favorable.
Explicando el debate
El debate nacional sobre defensa no generará un anteproyecto de ley o normativa
alguna, sino que es un proceso que busca elaborar documentos con consensos
y disensos sobre los diferentes temas relacionados con la Defensa Nacional, los que
se convertirán en insumos a la hora de elaborar aquellos anteproyectos de ley relativos
al tema.
Dicho proceso ha sido pensado en tres partes. Una primera parte relacionada
con la generación de insumos para la elaboración de una Ley de Defensa Nacional
(etapa ya finalizada), una segunda parte relacionada con la elaboración de una Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas (hoy en proceso), y una última parte relacionada
con la elaboración de una Ley de Inteligencia.
A su vez, cada una de esas partes están constituidas por mesas temáticas las que,
con una plural, variopinta y variable participación de instituciones de gobierno
nacional y local, de las Fuerzas Armadas, y de la sociedad civil, debaten sobre aquellos
lineamientos y borradores de trabajo relacionados con los diferentes temas en
discusión, en procura de llegar a establecer acuerdos, asentándose los disensos.
Los resultados de las propuestas del debate pueden ser sintetizados en1:
- Defensa Nacional: ha sido entendida como una función del Estado, a la vez
que un derecho y un deber del conjunto de la ciudadanía, siendo las Fuerzas
Armadas su instrumento militar. La misma deberá tender a "enfrentar eventuales
amenazas, gestionar riesgos y/o a reducir las vulnerabilidades del país
que afecten los valores, principios e instituciones consagrados en la
Constitución de la República." Paralelamente, se recomienda la creación de un
Consejo de Defensa Nacional, a los efectos de articular las políticas relacionadas
sugiriéndose, además, la implementación de una Secretaría de Asuntos
Estratégicos, asesora del Poder Ejecutivo en materia de análisis estratégico.
- Defensa Nacional y Relaciones Exteriores: ambas políticas deberían estar articuladas
bajo una visión multilateralista, basadas en los principios de respeto
a la autodeterminación de los pueblos, la no intervención en los asuntos internos
de los Estados y arreglo pacífico de las controversias internacionales. Así,
se propone fortalecer las coordinaciones entre el Ministerio de Defensa
Nacional y el Ministerio de Relaciones Exteriores, definiéndose el carácter
defensivo de la estrategia de defensa militar del país. Debería analizarse profundamente
cada participación en contingentes en misiones de paz sugiriéndose,
además, la profundización del control parlamentario en relación con
actividades de Fuerzas Armadas fuera de fronteras. Los países vecinos y el
Mercosur constituirían el más prioritario marco estratégico de alianzas y cooperación.
- Ministerio de Defensa Nacional: es el responsable de la conducción política
de la defensa. En tal sentido, se pensó una estructura con áreas organizativas
tales como de asuntos políticos, administrativa, y un Estado Mayor
de la Defensa.
- Las Fuerzas Armadas: tienen por cometido fundamental la ejecución de los
actos militares dirigidos a defender la soberanía, independencia e integridad
territorial así como los recursos estratégicos del país, y contribuir a preservar la paz de la República en el marco de la Constitución y las leyes. Ha quedado
claro que el orden interno y las "nuevas amenazas" son competencia del
Ministerio del Interior aunque, de ser necesario y a solicitud del Ministerio del
Interior, las capacidades operativas de las fuerzas militares puedan complementar
las de las fuerzas policiales. Para estos casos debería existir un adecuado
marco legal para su accionar. Asimismo y de acuerdo al artículo 168,
inciso 17 de la Constitución, se podrá disponer el accionar de las Fuerzas en
casos de grave e imprevista conmoción interior, y cuando los organismos
competentes del Estado se vean desbordados, comunicándolo al Parlamento.
Así, existirían tres tipos de misiones para las Fuerzas Armadas. Aquellas que
se cumplen con su cometido fundamental; aquellas que utilizan sus capacidades
para enfrentar situaciones de emergencia y catástrofes, dispuestas
administrativamente por el Mando Superior; y aquellas en las que eventualmente
se utilicen todas sus capacidades, incluyendo el uso de la fuerza, las
que deberán ser definidas por ley.
El accionar de la Prefectura Nacional Naval (dependiente de la Armada
Nacional) y la Policía Aérea Nacional (dependiente de la Fuerza Aérea) en
temas relacionados con el orden interno, estaría dirigido estrictamente "a la
prevención y represión de las contravenciones a regulaciones que, por su tipificación,
solo pueden ocurrir en ese ámbito de competencias y atribuciones,
y afectar la seguridad portuaria o aeroportuaria, tanto de personas, cargas,
infraestructura y naves o aeronaves".
- Jurisdicción Militar: se concluyó que los civiles no están comprendidos como
sujetos en la comisión de delitos militares. Acerca de la inserción de la jurisdicción
militar en el sistema de justicia, hubo dos puntos de vista. Por un lado,
se consideró que debía organizarse como una materia especializada del Poder
Judicial, con jueces civiles asesorados por profesionales militares que sean
abogados. Otra posición promovió la idea de que debe mantenerse en órbita
del Ministerio, con jueces abogados militares, preferentemente retirados.
Proyección del debate
Los resultados de la primera parte del Debate Nacional sobre Defensa, actualmente
están siendo procesados por el Ministerio a los efectos de elaborar el anteproyecto
de Ley de Defensa Nacional.
En el futuro debate parlamentario del propio proyecto de ley, su discusión seguramente
tendrá un tránsito no liberado de escollos. La baja participación en las
mesas de debate por parte de los partidos de la oposición, no presagia una fácil
sustanciación de los proyectos. A esto último hay que sumarle el hecho de que al
interior del partido de gobierno, entre los diferentes sectores del mismo, los temas
de la defensa nacional ya han generado diferencias en el pasado.
Pero más allá del proceso de aprobación de las leyes referidas, cuyos insumos
se están extrayendo del debate nacional sobre defensa, este tipo de proceso de discusión
con transparencia y legitimidad social (de una forma que nunca se había llevado
a cabo en nuestro país), en sí mismo constituye un profundo avance en relación
con el modo de conducir políticamente la defensa nacional en el Uruguay.
* Docente e investigador en el Centro de Altos Estudios Nacionales.
(1) Los diferentes documentos relacionados con el Debate Nacional sobre Defensa están accesibles en http://www.mdn.gub.uy/pages/debnac.asp
Artículo publicado en la edición 2007 y actualizado para la presente edición