El regreso a los cuarteles: militares y cambio político en España (1976-1981) - Capítulo 4 - Antecedentes de la reforma: las elites militares favorables a la reforma (1953-1976)

La autoridad del Secretario de Defensa queda delegada a un Asistente suyo para Asuntos Internacionales. Éste se responsabiliza de desarrollar, coordinar y establecer la política y procedimientos de los dos principales programas de ayuda: el Military Assistance Program (MAP), y el Foreign Military Sales Program (FMSP) que dirige, administra y supervisa.
La Junta de Jefes de Estado Mayor recomienda los objetivos, y revisa contínuamente si los programas de asistencia militar están en consonancia con lo aprobado en los planes estratégicos de los Estados Unidos, y si la distribución de los recursos está orientada hacia una eficiente defensa.
Los departamentos militares son los responsables de preparar las estimaciones presupuestarias, y proveer los consejos y las recomendaciones en el día a día siguiendo las instrucciones del Asistente para Asuntos Internacionales. La Marina, la Fuerza Aérea y el Ejército obtienen y entregan a los destinatarios lo que se ha programado.
Los Comandos Unificados sirven de nivel intermedio entre los Departamentos de Estado, y Defensa y los Military Assistance Advisory Groups (MAAGs) que son los representantes del Secretario de Defensa en los diferentes países. Los Comandos Unificados dirigen y supervisan las actividades de los MAAGs. Las funciones de éstos son básicamente hacer recomendaciones a los Comandos Unificados relativas a la asistencia militar en los respectivos países, desarrollar los planes y programas de asistencia en cooperación con el Embajador americano, observar e informar sobre la utilización del material concedido y del personal entrenado, administrar las ventas militares de acuerdo con lo establecido, proveer servicios de apoyo y asistencia técnica a los países receptores, y transferir el material de ayuda militar.

Según el Military Assistance Facts de mayo de 1967 el presupuesto anual depende de diferentes factores entre los que hay que tener en cuenta las prioridades de las situaciones político-militares internacionales, las disponibilidades de material y tiempo de los servicios, y los recursos recibidos para hacerlo posible. El programa anual que se somete al Congreso representa una porción de un proyecto a largo plazo en el que intervienen los objetivos políticos y las orientaciones sobre las prioridades de gasto que son coordinadas por el Departamento de Estado, que lo transmite a través del Asistente de Asuntos Internacionales del Departamento de Defensa a los Comandos Unificados, y a los embajadores de los Estados Unidos.

Merece especial atención que se haga referencia al Foreign Military Sales Program (FMSP) con algún detalle. Según el mismo informe de 1967 éste tiene tres objetivos principales: promover la fortaleza defensiva de los aliados, el concepto de logística cooperativa, y compensar el gasto que comporta tener a militares americanos en el extranjero; y tres básicas normas de conducta: no vender un equipamiento a alguien que no lo puede comprar, no vender nada que no necesiten las Fuerzas Armadas del receptor, y no recomendarle a ningún país extranjero comprar algo que pueda conseguir más barato o en mejores condiciones en otro sitio.

Las justificaciones para implantar estos programas son, por una parte, que la mayoría de los países, especialmente en Europa, vuelven a ser prósperos, y pueden producir o comprar sus propias armas, y, además, que entre 1957 y 1961 los Estados Unidos perdieron cerca de 5 billones de dólares de sus reservas sosteniendo estas políticas. Uno de los resultados de esta medida, en el período 1962-1966 será que estas ventas compensaron el 41% de los gastos realizados por los Estados Unidos en defensa

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La legislación básica que autoriza inicialmente las ventas militares a extranjeros es la Mutual Defense Assistance Act de 1949, y el primer año de ventas 1950. Algunas modificaciones se añaden a través de las Mutual Securities Acts de 1951, 1954 y 1957 y con la Foreign Assistance Act de 1961, y sus enmiendas de 1962, 1964, 1965 y 1966.

Básicamente esta normativa autoriza: la venta del material en stock permitiéndose recibir el pago después de la entrega del material; la venta que cree acuerdos que favorezcan la dependencia tecnológica; y que se provea el uso de los fondos del MAP para financiar ventas bajo crédito. Asímismo se permite al departamento de Defensa garantizar algunos créditos; se establecen unos precios fijos que deben ser pagados en forma variable dependiendo del interés nacional; se recomienda que se adquieran evidencias de indudable propiedad de los materiales que se prestan; y se anuncia como elemento clave de la política que estas ventas o este intercambio de armamento debe ser gestionado con el espíritu de controlar, y evitar la carrera armamentista.

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La política de ventas persigue múltiples objetivos entre los que destacan fortalecer la capacidad defensiva y compartir la tecnología americana con los aliados para no repetir costos; facilitar material de primera línea para evitar riesgos de seguridad, y vender productos de defensa americanos a los compradores que puedan pagarlo, considerando la co-producción, o la licencia para la producción cuando no se pueda comprar el material. La política de precios por otro lado, parte de la idea de ni sacar beneficio en las transacciones gubernamentales, estableciéndose el precio de costo que calculen los fabricantes americanos, ni perder dinero. Por ello la obligación del comprador cubre no sólo el costo básico, sino también una parte de Investigación y Desarrollo (I+D), y los de servicios asociados, como el embalado, el transporte, o los intereses de los créditos solicitados.

La política de ayuda militar a principio de los años setenta

Una muestra de lo adaptables, a pesar de la continuidad

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, que son los programas según el año de su aprobación y las líneas de acción decididas en cuestión es el análisis de los Informes de los años setenta. Inicialmente antes de que la política de Nixon se asuma con plenitud hay un considerable descenso en las cantidades de dinero destinadas a la Ayuda militar, para posteriormente a partir ya de lo que llaman la Doctrina Nixon, tímidamente en 1971, y ya con más claridad en el presupuesto de 1972 iniciarse una recuperación, e incluso un importante aumento de este tipo de ayuda.

Un ejemplo claro del efecto de este descenso se encuentra reflejado en el Military Assistance Facts de 1969 donde se hace un breve repaso tanto de la situación internacional, como de los resultados que se derivan de los programas de ayuda. Este informe está orientado en cierta forma tratando de justificar la necesidad de proveer más recursos para los programas, lo que como se ve les es concedido inmediatamente después por el nuevo Presidente de los Estados Unidos.

Después del reconocimiento de que Vietnam está dominando la situación en el contexto internacional, el documento plantea la complejidad del panorama internacional. Si por una parte el terrorismo, la guerra de guerrillas y la contrainsurgencia parece que se apuntan como las nuevas amenazas, en lugar de las clásicas confrontaciones entre ejércitos de países distintos; también se muestra la preocupación por la intervención soviética en el Mediterráneo, particularmente en Oriente Medio y el norte de africano; y se señala el creciente liderazgo de China que amenaza la estabilidad internacional en Asia. Siguiendo las propias palabras del informe: "en este clima, existe la continua necesidad de contener a las fuerzas del comunismo internacional que buscan interrumpir y esclavizar a las naciones y personas a las que los Estados Unidos están tratando de ayudar a ir hacia un desarrollo ordenado y una libertad alejada del miedo a la subversión, o al ataque externo"

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Según el citado documento esta necesidad de contención del comunismo ha de ser una labor compartida por los aliados, lo que permite entender el recorte, de manera que la Asistencia militar, al fortalecer a las Fuerzas Armadas de los países amigos, también les permita realizar su propia defensa y ocuparse de su seguridad interna, contribuyendo de esta forma a la seguridad colectiva internacional del "mundo libre", y evitando la necesidad de la intervención de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. En opinión del Military Assistance Facts de 1969 en este sentido la contribución de la asistencia americana hasta el momento ha sido un éxito, ya que da desde los primeros años de la guerra fría a la mayoría de los aliados el material y el entrenamiento necesario para establecer unas efectivas fuerzas militares.

Una preocupación expresada en el documento, como se ha comentado, es el recorte económico que el Gobierno Americano impone al programa, porque si en los últimos años se presupuesta una media de 555 millones, en 1970 sólo se solicitan 375 millones de dólares. Esto supone realizar lo que los autores llaman "duras decisiones en establecer las prioridades", que queda en cierta manera compensado "por la mejora económica de muchos de los aliados que han podido costear su defensa en mayor medida". Si en 1962 52 países reciben equipamientos militares, en 1970 sólo hay propuesta para que lo hagan 22 de ellos, y más de dos tercios de los programas van destinados a los cuatro países en lo que se considera que existen mayores intereses por su cercanía al "enemigo": Grecia, Turquía, la República de China y la República de Korea.

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A pesar de ello los programas de entrenamiento se siguen manteniendo más o menos en las mismas condiciones.

La doctrina Nixon plantea un renovado énfasis en la contribución tanto con las fuerzas de los aliados como de los países amigos. En el Military Assistance and Foreign Military Sales Facts de 1970 se afirma que el MAP se convierte en un elemento clave de la esta doctrina. La justificación para esta recobrada importancia del Programa es que "muchos de nuestros amigos y aliados simplemente no tienen ni los recursos ni las capacidades técnicas para asumir una gran responsabilidad en su propia defensa"

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El documento plantea de una forma clara que si los Estados Unidos no se implican de una forma clara, estos países no pueden hacer frente a su propia defensa, y ello va en contra de los intereses de los Estados Unidos, "esto hace evidente que la reciente tendencia hacia programas con niveles cada vez mas pobres es inconsistente con la actual política exterior y de seguridad nacional"

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El presupuesto para el año 1971 sigue siendo reducido porque tiene que entrar dentro de los límites presupuestarios autorizados previamente, manteniéndose como en el año anterior el entrenamiento porque "la experiencia muestra que ésta es una de las mas productivas formas de inversión de la asistencia militar, ya que crea actitudes positivas en la mayoría de los entrenados, sobretodo con las visitas por los Estados Unidos. Se mejora la mutua comprensión y la cooperación para lograr la seguridad colectiva"

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. En el presupuesto correspondiente a 1972 ya se nota el importante aumento y la importancia que vuelve a recobrar la asistencia americana, aunque concentrándose, como por otra parte es natural, en las zonas donde los americanos consideran que tienen sus mayores intereses en juego.

En relación a las ventas, como se verá en los gráficos que más adelante mostrarán las principales cifras de los años 1971 y 1972, la tendencia es un importante crecimiento, ya que los países que puedan costearse su defensa deben hacerlo. Esto redunda favorablemente en el interés de los Estados Unidos, ya que esto, como es evidente les libera de importantes costes. Según el informe un número creciente de países como Japón, Alemania, Francia, Noruega, Bélgica, Gran Bretaña, Italia, Holanda, Dinamarca ya han asumido plena responsabilidad sobre su propia defensa, y otros como Iran, Arabia Saudita, Argentina, Brasil y Chile, la ayuda se limita a programas de entrenamiento.

En la siguiente tabla 10, sobre la distribución del MAP para 1971, se muestra como está repartida la ayuda militar americana, para que se pueda contextualizar y entender mejor la que es destinada a España. Se aprecia que esta ayuda está destinada prioritariamente a las zonas de conflicto, o de posible conflicto inmediato de los Estados Unidos. Así el Pacífico, el Este Asiático, y Oriente Próximo reciben en 1971 más del 80 por ciento del presupuesto. En 1972 después del fuerte incremento aprobado por los Estados Unidos la cifra sigue aumentando para estos países, hasta casi el 90 por ciento, destinándose la mayoría de la ayuda a costos de operaciones, mientras que para los otros se reduce, lo que cuestiona la intencionalidad de apoyar esa política de asistencia.

Los países con bases militares, como España, reciben proporcionalmente una pequeña parte de la ayuda militar, sorprendiendo que incluso a pesar del aumento de 1972 la cantidad recibida se reduzca significativamente. Como ya se ha comentado el mantenimiento de la cifra destinada a entrenamiento muestra la importancia dada a este tipo de asistencia. A pesar de la existencia de necesidades imperiosas que obligan a centrarse en determinadas regiones, el gasto en entrenamiento se mantiene, aumentándose ligeramente en cuatro millones de dólares. Esto muestra que el aumento de 1972 no responde a la necesidad de fomentar la idea de la ayuda a países terceros, sino que sigue una política centrada en la situación puntual de los conflictos. Incluso América Latina y África que sólo reciben una pequeña parte de la asistencia son reducidos, lo que contrasta con que ellos por su parte invierten más dinero en compras a los Estados Unidos.

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Tabla 10. Distribución del Military Assistance Program propuesta para los años 1971, y 1972

	1971362		1972
	Millones dólares	Porcentaje	Millones dólares	Porcentaje
MAP por Zonas
Pacífico y Este Asiático 363	183.2	46.7	501.1	68.5
América Latina 364