CUMBRES, AGENDAS DE SEGURIDAD Y SOCIEDAD CIVIL
Adrián Bonilla
FLACSO Ecuador
abonilla@flacso.org.ec
Los países latinoamericanos en la última década del Siglo Veinte son conducidos luego
de un largo proceso de transición por de gobiernos civiles en todo el hemisferio.
Aunque se producen modificaciones importantes en la arquitectura institucional de los
estados, los sistemas de seguridad se encuentran, sin embargo, marcados todavía por
una constelación de prioridades influenciadas en forma central por las Fuerzas
Armadas [1] y por las formas específicas de relación civil militar que se ha desarrollado
históricamente en Latinoamérica .[2]
El discurso de la democracia ha conducido distintas instancias de participación de los
Estados en los organismos e instituciones políticas y sociales y la vigencia de
gobernantes civiles ha sido una condición de inclusión en los organismos regionales –
OEA- e impulsados desde la segunda mitad de la década del noventa –siglo XX- por la:
I Cumbre de las Américas, 1994; [3] II Cumbre de las Américas, 1998; [4] III Cumbre de las
Américas, 2001. [5] Uno de los elementos básicos del procesamiento de los temas
vinculados a las resoluciones sobre “democracia” en la OEA y en las Cumbres
presidenciales, ha sido el tópico de seguridad, de modo que una de las condiciones del
sistema internacional para calificar la mayor o menor democracia de sus estados es el
cumplimiento de una agenda trazada en esas mismas cumbres.
La realización de elecciones y la instauración de gobiernos bajo el mando de políticos
civiles, así como el fin de la amenaza de los grupos ideológicos antisistémicos, y la
imagen de ausencia de una amenaza extra continental cuestionaron en la última década
del siglo XX y en los primeros años del XXI la misión de los militares y están forzando
la recomposición de las agendas de seguridad doméstica, –incluidos presupuesto y
gastos militares- además de las percepciones geoestratégicas de las Fuerzas Armadas en
el Hemisferio. Las Cumbres presidenciales enfatizan la reducción de las amenazas
convencionales como consecuencia de diferencias limítrofes o interestatales.
Por otra parte, las sociedades nacionales desarrollan nuevas agendas de seguridad que
combinan percepciones antes divorciadas en la doctrina convencional de seguridad. De
ellas, probablemente lo más notable es la confusión entre la idea de seguridad externa y
de orden interno, debido a la relevancia que adquieren temas de seguridad societales
antes que estatales y a las transnacionalidad de sus causas estructurales. Efectivamente,
las poblaciones se ven expuestas a distintas formas de violencia cotidiana. Las ciudades
se trasnforman rápidamente y las imágenes de seguridad interna, eventualmente
ciudadana, se representan con mucha mayor intensidad que las de seguridad nacional
convencional en las agendas gubernamentales, al tiermpo que se incrementa
sistemáticamente la demanda de las poblaciones por seguridad en su imagen de “estar a
salvo” (safety). [6]
Esta percepción de cambio en las agendas estatales se acentúa profundamente luego de
los atentados terroristas del año 2002 y lo que se pone en evidencia de manera definitiva
es la ausencia de mecanismos institucionales hemisféricos que puedan dar cuenta de la
nueva calidad de las percepciones de amenaza más intensa, que se caracterizan por su
capacidad de desbordar fronteras y órdenes políticos domésticos, y por su ubicuidad.
Efectivamente, el andamiaje institucional hemisférico se articula a partir de la
arquitectura de 1948, en que se establece un sistema adecuado a las necesidades de la
post segunda Guerra mundial, el mismo que se perfecciona de acuerdo a las demandas
de la Guerra Fría, marcado por las necesidades de los estados Unidos, que fueron
acogidas por el resto de estados miembros de la OEA y signatarios del TIAR.
Las necesidades de defensa de ese entones, que estaban dirigidas a prevenir la presencia
de una potencia extracontinental y a neutralizar a sus potenciales aliados en el
hemisferio, combinaron una constelación de políticas domésticas e internacionales que
terminaron por involucrar en el centro del escenario a los militares en todo el
continente.
Las Cumbres presidenciales encarnan una política deliberada de construir regímenes
alternativos a los de la Guerra Fría, pero en el campo de la Seguridad las agendas no
logran concretar una nueva institucionalidad que dé cuenta de las amenazas. Las
relaciones internacionales en este sentido se encuentran marcadas por un largo período
de transición que se caracteriza por el bilateralismo en los temas de seguridad.
En este marco los procesos e iniciativas de integración, concretamente los propósitos
desprendidos de las Cumbres Presidenciales –1994, 1998, 2001-, y los planes y
mecanismos desprendidos de ellas han comenzado por intentar reconfigurar un espacio
nuevo de circulación del poder internacional, y a diseñar o resignificar los puntos de las
Agendas mutuas en el plano de la seguridad, la economía y política. Esta dinámica de
redefiniciones ha resultado de las iniciativas de integración de las tres últimas
“Cumbres”, las que dirigen sus esfuerzos al fortalecimiento de la democracia, libre
comercio y desarrollo sustentable, [7] lo que también ha provocado modificaciones e
innovaciones en los canales de participación de la sociedad civil y sus organizaciones
como resultado de su arremetida. [8]
La participación de la sociedad civil en la gestión de temas de seguridad se vuelve cada
vez más importante por varias razones. Probablemente una de las dinámicas centrales,
como consecuencia de la modificación de teorías y percepciones convencionales de la
Guerra Fría es que las agendas actuales de seguridad interpelan políticas públicas
domésticas que superponen la idea de orden interno y protección de las personas a la de
preservación de las instituciones. El narcotráfico, es un ejemplo emblemático de esta
situación.
Si bien es concebido como un fenómeno transnacional que afecta a la seguridad de los
estados, las políticas de lucha antinarcóticos se han concentrado en escenarios
societales. Erradicación, combate al tráfico, persecución y destrucción de las
organizaciones ilegales, represión al consumo, suponen procesos de toma de decisión
dentro de las sociedades nacionales. Las entidades de la fuerza pública en varios países,
por ejemplo los andinos y centroamericanos, han confundido roles y misiones. La
policía se ha militarizado, controla fronteras y flujo de personas, mientras que los
militares han sufrido una fuerte tendencia hacia su policialización, intervienen en tareas
de erradicación o control de tráfico.
La gestión de la seguridad y lo aquello que se conoce ahora como nuevas amenazas,
supone políticas, por otro lado, que afectan a la población civil. Eventualmente la
seguridad de las personas se encuentra afectada no sólo por el fenómeno que se intenta
combatir sino por las políticas que encarnan ese combate.
La idea misma de seguridad se encuentra en debate como consecuencia de las nuevas
agendas. En el sentido convencional de seguridad nacional, la simple ausencia de
violencia presente o potencial construye la imagen de seguridad. Sin embargo las
percepciones de amenaza post 11 de septiembre, que refinan las imágenes de la época
posterior a la Guerra Fría, se refieren a dinámicas generadas por actores sub nacionales
o no necesariamente estatales, que vinculan los procesos políticos y sociales domésticos
con los internacionales [9].
La salida a este dilema tiene dos posibilidades básicas de concepción. Por una parte se
puede usar una aproximación “situacional”. La sensación de seguridad o seguridad
dependería de situaciones concretas: ausencia de iluminación si se trata de un individuo,
por ejemplo; desequilibrios en las dinámicas de adquisiciónde armamentos, al hablar de
relaciones interestatales, y la situación construye el objeto y el proceso de la
seguridad [10]. La otra perspectiva que es la de suponer el proceso político de la
inseguridad como una dinámica “multidimensional” vuelve a poner el acento y la lógica
de su procesamiento en los aparatos del estado, en sus instituciones y leyes, y no
necesariamente en las personas.
Desde otro ángulo los mecanismos y procesos de participación de las organizaciones de
la sociedad civil (OSCs) en el diseño, cambio o modificación de la Agenda de seguridad
no ha sido un proceso extraordinariamente alentador. Los estados generan políticas de
seguridad, en donde la sublimación del tema se alcanza en la Defensa, sobre todo a
partir de la sociedad política y de sus propias entidades. Los canales de participación en
ese sentido, han sido ciertamente limitados. Se han reducido a la academia y
ocasionalmente, como en el caso de los conflictos por narcotráfico, a la movilización de
las comunidades afectadas, que antes que propuestas estratégicas han desarrollado
prácticas de resistencia a políticas concretas.
Si se observa los temas relacionados con seguridad mencionados en las declaraciones de
principios de las Cumbres hemisféricas , se encuentra que solo uno entre ochos tópicos
corresponde a las agendas convencionales que vienen desde la segunda guerra mundial.
Todos los demás son enunciaciones de dinámicas que combinan esta particularidad
doméstica e internacional y esta confusión entre orden interno y seguridad nacional.
Los temas que se mencionan en todas las Cumbres son conflicto interestatal, que es
presentado en este texto como un tópico que resume la idea de solución pacífica de
controversias, medidas de confianza mutua, rechazo al uso de la fuerza para la solución
de diferencias, etc. Este tema es central todavía en el sistema interamericano. Fue
exitosamente procesado cuando el conflicto Ecuador-Perú, y se mantiene vigente por la
persistencia de visiones conflictivas en casos como los de Bolivia-Chile y Perú.
Otro tema que se reitera es el de terrorismo, pero la forma en que está enunciado en las
declaraciones hace de él más un tópico que se refiere a una práctica delincuencial con
potencialidades de internacionalización, antes que a una dinámica política o ideológica
asociada a los intereses de un estado potencialmente enemigo, que era el caso de las
imágenes sobre la subversión manejadas en la OEA, por ejemplo, durante la Guerra
Fría.
Un tercer tema que es constante es el del narcotráfico. En rigor, el narcotráfico encarna
la ambivalencia que los “nuevos temas” pueden denotar. No es en estricto sentido , por
el daño que se le atribuye, un tema de seguridad. Son los efectos de su ilegalidad y las
dimensiones del tráfico los que generan estos retos para las poblaciones. Desde un
punto de vista estatal podría ser concebido y más eficientemente combatido como un
problema de salud pública. Pero es efectivamente un tópico que vincula las dinámicas
políticas domésticas con las internacionales, que militariza a policías y policializa a
militares, que gira alrededor de actores transnacionales, subnacionales y domésticos,
que no ha podido generar al mismo tiempo regímenes interestatales estables.
El narcotráfico ha supuesto la multiplicación de compromisos bilaterales y ha puesto en
evidencia la obsolescencia de los regímenes actuales hemisféricos de seguridad
colectiva. El combate al narcotráfico ha generado graves problemas de seguridad
humana y, finalmente, ha expuesto a riesgos masivamente a segmentos de la población
civil en los Andes y el Centroamérica, sin que las entidades de la sociedad civil hayan
propuesto políticas alternativas de carácter internacional ni ingerido decisivamente en
las políticas públicas.
CUMBRES Y TEMAS DE SEGURIDAD
| | Conflicto
interestatal
| Subordinación
militar
| Corrupción
| Narcotráfico
| Crimen
organizado
| SIDA
| Terrorismo
| Medio
Ambiente
|
| Quebec | X | X | | X | X | X | X |
|
| Santiago | X | | X | X | | | X | X
|
| Miami | X | | X | X | | | X |
|
[1] DIAMINT, Rut (1999), Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias
latinoamericanas, Universidad Torcuato di Tella / Nuevohacer, Buenos aires.
FEAVER, Peter (1996), “The Civil-Militar Problematique: Huntington, Janowitz, and the Quuestion of
Civilian Control”, en Armed Forces and Society, Winte
[2] LOVEMAN, Brian, For la Patria. Politics and the Armed Forces in Latin America, Scholary Resources,
Wilmington, 1999.
ROUQUIE, Alain (1981), “Dictadores, militares y legitimidad en América Latina”, en
Dictaduras y dictadores, Crítica y Utopía latinoamericana de Ciencias Sociales N.5,
Buenos Aires.
ROUQUIE, Alain (1984), El Estado militar en América Latina, Siglo Veintiuno
Editores, México.
[3] I Cumbre de las Américas (http://www.ftaa-alca.org/ministerials/Miami)
[4] II Cumbre de las Américas (http://www.ftaa-alca.org/ministerials/santiago)
[5] III Cumbre de las Américas (http://www.ftaa-alca.org/ministerials/Québec)
[6] DIAMINT, OP. Cit.
[7] I Cumbre de las Américas, Op. Cit
[8] CASABURI y ZALAZAR,
[9] Ver Barry Buzan, 1991, People, States and Fear, Boulder: Lynne Riennes, pp. 19 y ss
[10] Esta sería la inferencia de las aproximaciones constructivistas. Ver el propio Buzan (siete años después), Waever y de Wilde, Security: A New Framework for Análisis, Boulder: Lynne Rienner.