¿LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA: UN SISTEMA EN
CRISIS O EN CIERNES?
Pablo Celi
I. Entre la defensa hemisférica y la seguridad regional
Los temas de seguridad emergieron en la dinámica de las Cumbres de las
Américas [1] en forma progresiva, hasta constituirse en uno de los ejes más
significativos de los debates hemisféricos, como resultado de la incertidumbre
más que de una proyección estratégica compartida por los países del área, se
instalaron como una urgencia política en la que se refleja la fase de transición
inconclusa por la que atraviesa el hemisferio en lo que atañe a las
concepciones e instituciones de seguridad y defensa.
Esta transición ha estado marcada por la interacción de los diversos enfoques
de seguridad nacional presentes en la región con los condicionantes de la
seguridad global y las formas de regionalización de las políticas hegemónicas,
frente a los nuevos conflictos y las grandes tendencias de reconfiguración del
contexto político y militar internacional.
El proceso político, del cual las Cumbres devinieron mecanismo fundamental,
en mucho por la debilidad de las instancias institucionales permanentes, ha
puesto en evidencia los límites en los acuerdos interestatales sobre las
definiciones, la orientación y el régimen institucional de la seguridad
hemisférica, en condiciones en las cuales los marcos estatales heterogéneos y
autónomos se mantienen y proyectan sus diversas perspectivas en la agenda
de seguridad regional.
Las anquilosadas instituciones del denominado sistema interamericano [2],
atrapadas entre la unipolaridad y el bilateralismo que las mantienen
fracturadas, no han podido configurar una estructura sistémica de seguridad
colectiva ni han consolidado los vínculos regionales en torno a una agenda
efectiva de seguridad regional común; tal posibilidad, apenas esbozada en los
grandes encuentros políticos continentales, está lejos de corresponder al
tratamiento y solución de conflictos localizados, carece de incidencia en los
procesos globales y no ha logrado integrar los imperativos propios de los
estados del área.
Una concepción de la seguridad definida en términos hemisféricos en el
contexto de la guerra fría, cuya inercia se mantiene, manifiesta exclusivamente
como un acontecimiento ideológico que ha acompañado a la cooperación
militar sujeta al bilateralismo y restringida a las urgencias del poder
hegemónico en la región, es inexistente e inalcanzable como sistema
institucionalizado de seguridad colectiva; ausencia que se oculta en la
conservación de una institucionalidad anacrónica y en la jerarquía
unidimensional de los problemas de seguridad que la justifica. El TIAR y la
Junta Interamericana de Defensa son la imagen congelada, inmutable e
inamovible de ese no lugar en el que ha caído la seguridad continental.
No configurada como un sistema integral, la seguridad hemisférica se ha
caracterizado por el fraccionamiento de su institucionalidad en una pluralidad
de regímenes, en la que se sobreponen procesos políticos propios de foros
multilaterales; la proliferación de acuerdos de cooperación subregionales o
bilaterales, caracterizados por mecanismos zonales o mecanismos ad hoc para
la prevención y solución de conflictos; y, por último acuerdos e instituciones de
cooperación militar, como un subsistema relativamente formalizado de
relaciones entre ejércitos, dentro del cual destaca la proyección regional de los
Estados Unidos implementada bajo mecanismos bilaterales de asistencia
militar que constituyen, en los hechos, el sistema más extendido de
cooperación en materia de seguridad y defensa en la región y de mayor
vigencia efectiva.
En estas condiciones, la redefinición de la seguridad en el hemisferio y la
reestructuración de su ordenamiento institucional, transita entre dos
concepciones diversas en las que se expresan dos momentos de las relaciones
interamericanas y su inserción en las condiciones de la seguridad internacional,
sin solución de continuidad: la de la defensa hemisférica, propia de las políticas
de seguridad nacional que imperaron durante el bipolarismo y ahora se
reeditan desde la hegemonía militar relativa de los Estados Unidos [3]; y la de
seguridad regional, correspondiente a una visión multilateral y cooperativa de
seguridad colectiva.
En un escenario continental caracterizado por su débil integración e identidad
regional, más allá de la caracterización tradicional de un sistema de seguridad
de alcance hemisférico, la continuidad geográfica no es suficiente para definir a
la región, dadas las significativas asimetrías que la atraviesan y la
heterogeneidad estructural de sus sociedades y sistemas políticos.
Las definiciones en políticas de seguridad y defensa que han comenzado a ser
sistematizadas y debatidas entre los países de la región no deben ser
reducidas ni asociadas mecánicamente con la perspectiva de los organismos
interamericanos en cuestión, si consideramos la diversidad de contextos
nacionales y subregionales que determinan diferencias en los intereses y
agendas políticas, y, mucho menos, si partimos de la presencia hegemónica
de los Estados Unidos en su ámbito institucional, que se proyecta sobre la
dispersión, debilidad o subordinación relativas de los otros actores estatales,
determinadas por los límites de su desarrollo, las fracturas internas, la fragilidad
de las instituciones nacionales, el alcance limitado del potencial militar de la
mayoría de países de la región y la ausencia de objetivos comunes y políticas
cooperativas.
Las dinámicas de seguridad se despliegan efectivamente en escenarios
zonales más definidos, áreas de seguridad que comprometen las acciones y
políticas de defensa de los estados colindantes con los escenarios reales de
los conflictos, dando lugar a un complejo sistema de subregiones, más proclive
a una articulación multicéntrica que a un esquema único e integrado de
seguridad hemisférica; lo cual cuestiona la generalidad de los supuestos
políticos e institucionales del sistema interamericano.
II. Encuentros políticos y desacuerdos duraderos
Diversos elementos de la seguridad hemisférica se constituyeron en objeto de
las Cumbres de las Américas, en las que adquirieron preeminencia continental
problemas tales como: la prevención de conflictos y solución pacífica de
controversias, las medidas de fomento de la confianza mutua, la legislación
sobre control de armamento, la cooperación, los intercambios y transparencia
institucionales en defensa y seguridad, las operaciones de mantenimiento de
paz, hasta la realización de la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica,
en la que se abordó el alcance y la proyección de los conceptos de seguridad
internacional en el hemisferio, con el propósito de desarrollar enfoques
comunes e identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del
Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad
hemisférica.
En el desarrollo de las Cumbres se ha puesto en evidencia que la superación
de la debilidad de los instrumentos políticos y jurídicos de la seguridad regional
y el desarrollo y funcionamiento efectivo de su institucionalidad en sus diversos
niveles, exige una rigurosa correspondencia entre la política de defensa y la
política exterior de cada uno de los Estados, propicia para enfoques
preventivos y mecanismos multisectoriales, no solamente militares, vinculantes
para las acciones estatales dentro de un enfoque multidimensional [4] de la
seguridad colectiva, caracterizada por el multilateralismo y la cooperación
institucionalizada [5], que permitan superar los límites de las actuales estructuras
de seguridad y los regímenes de colaboración y asistencia exclusivamente
militar.
Sin embargo, se mantiene la desarticulación de las agendas de seguridad con
las agendas política y económica recreando la tradicional desvinculación de los
problemas de seguridad con su contexto social. La orientación y los ritmos de
formulación e implementación de las agendas económica y política en el marco
de acuerdos integrativos, carece de correspondencia con la estructuración de
los procesos y definiciones políticas en materia de seguridad cooperativa, lo
cual se manifiesta en sus retrasos y distorsiones funcionales.
No han sido superados tampoco los disensos en torno al concepto mismo de
seguridad y sus alcances en las definiciones de seguridad y defensa
hemisférica.
La pluralidad de comprensiones y definiciones manifiestas entre los Estados de
la región [6], ha dilatado un consenso que precise la concepción, las
orientaciones políticas y la dimensión institucional de la seguridad hemisférica.
El mantenimiento de formulaciones declarativas y ambiguas de escaso efecto
político e institucional, recrea los desacuerdos en aspectos tales como:
- Extensión del concepto de seguridad. La adopción de un concepto
multidimensional, no exclusivamente militar, no suprime las diferencias acerca
de su alcance y sobre las áreas que corresponden estrictamente a la seguridad
y a la defensa. El denominado enfoque multidimensional de la seguridad
hemisférica, que integra aspectos económicos, sociales y políticos, no
establece por sí mismo ni un sistema ni una jerarquía a los problemas de
seguridad, lo cual también debilita su definición sistémica y el ámbito
institucional de su ejercicio.
- Caracterización y alcance de las amenazas. Las diferencias en la definición
de la Seguridad, en cuanto a sus ámbitos y dimensiones, está ligada a
caracterizaciones no unívocas de lo que se entiende por amenazas, nuevas
amenazas o amenazas asimétricas, entre las que se incluyen desde las
estrictamente referidas a la seguridad militar hasta factores de desequilibrio
social como la pobreza extrema, la desigualdad social o los impactos
medioambientales, confundidas con las relacionadas al narcotráfico y el
terrorismo, lo cual impide el establecimiento de jerarquías funcionales
adecuadas para la implementación de políticas diferenciadas y específicas.
- Medios coercitivos y cooperación en áreas de seguridad. A pesar de las
delimitación formal las acciones en el marco de la Naciones Unidas y la OEA,
se mantienen las diferencias de posición acerca de la forma cómo enfrentar las
crisis, por medios militares o mediante gestión política y medidas de confianza,
se amplían hacia desacuerdos sobre acciones cooperativas que incluyan
medidas coercitivas y atribuciones institucionales para su implementación.
- Soberanía y seguridad cooperativa. Se mantienen también perspectivas
diferentes en relación a la determinación soberana de las políticas de defensa
en condiciones de una seguridad cooperativa frente a los nuevos escenarios
transnacionalizados. La necesidad de que las políticas de defensa de los
diversos estados de la región se aproximen cada vez en mayor grado a un
enfoque común dentro de una perspectiva integrativa de seguridad colectiva,
supone la concurrencia entre los diversos enfoques nacionales, lo cual no
coincide con el hecho de que cada Estado identifique en forma autónoma y
autodeterminante, sus propias prioridades nacionales de seguridad y defensa
y, a partir de ellas, defina sus estrategias, planes y acciones concretas.
El mantenimiento de una concepción de poder militar disuasivo
correspondiente a esta visión de la seguridad, contrasta con el planteamiento
de que la relativización de los riesgos militares en el seno de una seguridad
cooperativa, conduciría a una refuncionalización de las fuerzas armadas y a la
reducción de gasto militar.
- Institucionalidad de cooperación militar y de defensa. La intención de la OEA
de institucionalizar el tratamiento de esta problemática en la Comisión de
Seguridad Hemisférica [7], recogida en los acuerdos políticos de redefinición de
la seguridad hemisférica, ha ignorado la obsolescencia de los mecanismos
institucionales de seguridad y defensa, en el equívoco de que su
reestructuración en el marco del sistema interamericano se reduce establecer
la forma de poner a disposición de la OEA la competencia técnica, consultiva y
operativa en materia de defensa y seguridad colectiva, a partir de las
instituciones existentes, entre ellas la Junta Interamericana de Defensa.
Este planteamiento ha perdido de vista que la limitada representatividad de
esta instancia [8], le impide articular regímenes abarcantes de seguridad
cooperativa con plena integración de todos los estados de la región, y que sus
limites como un ordenamiento común y cooperativo y la ambigüedad de sus
vínculos jurídicos con la OEA, la debilitan como órgano asesor en materias de
defensa, con participación igualitaria de todos los Estados miembros.
Su mantenimiento, en ausencia de la definición de un ámbito institucional
alternativo, debilita las perspectivas de un sistema de instituciones más amplio
e integral y, en los hechos, induce la inercia conservadora de las viejas
estructuras y prácticas de seguridad hemisférica.
La diversa perspectiva con la que los países del área miran la cooperación en
estas materias, aún impide una reestructuración concertada de la seguridad
hemisférica, dada la inexistencia de un concepto de seguridad más riguroso en
lo político y en lo institucional, que permita establecer una diferenciación
efectiva entre lo tradicional y lo nuevo en el sistema interamericano.
III. Hacia una seguridad regionalmente sustentable
El tránsito de la defensa hemisférica a la seguridad regional, solo puede
lograrse desde una visión no estrechamente nacional de la seguridad,
correspondiente a las condiciones de integración y al contexto globalizador en
el que hoy se despliegan los asuntos de la defensa, avanzando hacia una
seguridad cooperativa integral que responda a los grandes ciclos de la
economía y a una nueva perspectiva del relacionamiento entre los sistemas
políticos nacionales.
Se vuelve imperativa la necesidad de una aproximación en las concepciones y
agendas de seguridad de los países del continente, que permita desarrollar una
perspectiva de la seguridad al mismo tiempo común y diferenciada por sus
niveles de especificidad dentro de la región.
Son múltiples las demandas por la emergencia de una nueva institucionalidad
de seguridad y defensa en el hemisferio, de estructura flexible, que responda a
la necesidad de configurar mecanismos correspondientes a la naturaleza
particular de los conflictos, a la dimensión de sus impactos y a la especifica
localización de sus escenarios.
Una perspectiva común, que aproxime las concepciones y agendas de
seguridad de los países del continente, en las actuales circunstancias, debe
partir de una caracterización más rigurosa de la región, que reconozca e
integre los ámbitos subregionales en los que se presentan los reales problemas
de seguridad y los factores de desequilibrio del continente.
La nueva institucionalidad de seguridad y defensa debe responder a factores
de riesgo derivados de las crisis políticas, la extensión regional de conflictos
internos, el impacto de los desequilibrios económicos, la desarticulación de la
región respecto de los procesos de la seguridad global manifiesta en las
prácticas aisladas de sus Estados y la inexistencia de una política de seguridad
colectiva, que considere el entorno mundial y regional en sus dinámicas
específicas e interconexiones, teniendo en cuenta que el equilibrio global solo
puede lograrse mediante sistemas que articulen y resuelvan relaciones de
seguridad localizadas en contextos regionales verificables y efectivos.
Para el tratamiento de los procesos en su particularidad y concreción, es
necesario definir una nueva jerarquía de problemas que comprometen la
seguridad regional desde intereses efectivamente compartidos, en relación con
los problemas comunes del desarrollo, la reinserción internacional de sus
economías, las transformaciones en sus sistemas políticos, los acuerdos de
integración económica y política, la prevención de conflictos mediante la
implementación de medidas de confianza mutua, mecanismos de alerta
temprana y solución pacífica de las controversias.
Es necesario avanzar hacia una reforma integral de los mecanismos e
instituciones de seguridad hemisférica, abierta a las diversas visiones de
seguridad y defensa que se vienen gestando en nuestros países, que tenga
como un referente básico la concurrencia y relación de continuidad entre la
seguridad cooperativa y la implementación de políticas de defensa nacionales,
en el marco de un sistema de seguridad colectiva flexible, sobre una base de
equidad, reciprocidad y armonía de intereses, en el entendido de que la
delimitación y la interdependencia de los aspectos colectivos y estatales de la
seguridad en los contextos regionales, funciona como una condición para la
seguridad de cada uno de los Estados y de la región en su conjunto, en un
contexto de relativización de las alianzas basadas en imperativos y prioridades
militares e incremento del costo social y político del uso de la fuerza.
[1 Desde las Tres Cumbres de las Américas ( Miami 1994, Santiago 1998, Québec 2001) hasta la
Conferencia Especial de Seguridad en las Américas (Marzo de 2003).
[2] En el sistema interamericano, la perspectiva de una seguridad hemisférica se ha mantenido formalmente
referida al marco institucional de la Junta Interamericana de Defensa (JID) y del Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca (TIAR), establecidos en el contexto ideológico-político de la guerra fría,
irrelevante en la actualidad.
[3] La preeminencia de la política norteamericana ha tenido una larga trayectoria histórica en la
institucionalidad regional de la seguridad hemisférica, a través de diversos mecanismos
bilaterales de cooperación militar que configuran una red de alianzas liderada por los Estados
Unidos, mediante las cuales se incorporan a las perspectivas de seguridad de los países del
área, las que prevalecen las del país hegemónico. A partir 11 de septiembre del 2001 , la
reacción norteamericana de nación en riesgo, contenida en su nueva estrategia de seguridad
orientada a movilizar sus recursos y los de sus aliados para proteger su seguridad nacional,
constituyen un factor que agrava esta condición de la cooperación hemisférica en materia de
seguridad y defensa.
[4] Esta noción de seguridad introducida en Bridgtown ha sido recogida como un acuerdo fundamental en la
Conferencia Especial Sobre Seguridad Hemisférica .
[5] Francisco Rojas Aravena desarrolla el concepto de multilateralismo cooperativo para describir este
factor de la seguridad hemisférica. Nuevo contexto y factores de cambio en la seguridad hemisférica. Una
visión desde Chile, en Rosas María Cristina (compiladora) Seguridad Hemisférica: un largo y sinuoso
camino, UNAM, México, 2003.
[6] CP/CSH-430/02. Compendio de respuestas de los Estados miembros al cuestionario sobre nuevos
enfoques de la seguridad hemisférica.
[7] En 1995, la Asamblea General creó la Comisión de Seguridad Hemisférica mediante la resolución
AG/RES 1353 (XXV-0/95), sobre la base de Comisión Especial de Seguridad Hemisférica establecida en
1992 por recomendación del grupo de trabajo sobre temas de seguridad hemisférica que funcionó desde
1991.
[8]. La JID tiene 21 miembros, no forman parte Canadá ni mayoría de países del Caribe; Cuba, que consta
entre los países constitutivos, no participa actualmente de sus actividades .