EL PROCESO DE CUMBRES: UNA OPORTUNIDAD PARA LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

por Gustavo Gamallo *
marzo/2004

La sociedad civil

El proceso de globalización que caracterizó el fin del siglo XX ha puesto fuera de las fronteras y del control nacional variables de fuerte incidencia en la vida interna de los países, sin que se constituyera una esfera pública análoga de carácter multilateral capaz de enfrentar tamaño desafío. No obstante, las diferentes instancias del sistema internacional han provisto de cobertura y regulación, limitada y con relativa eficacia, de espacios acotados del ámbito internacional, a la vez que los gobiernos nacionales han emprendido una agenda de cooperación más agresiva, con el fin de enfrentar esos nuevos retos con otras herramientas.

La estructuración de un espacio de articulación internacional al máximo nivel gubernamental, como los procesos de cumbres, dan cuenta de ese esfuerzo.

La creciente mundialización de los problemas nacionales ha sido el motor de un nuevo papel de los organismos multilaterales y la coartada para una mayor apertura a la participación de las organizaciones de la sociedad civil: “En el contexto de la globalización y del fin de la Guerra Fría, las organizaciones internacionales y regionales comenzaban a asumir nuevas responsabilidades. Con más frecuencia, en foros supranacionales se tomaban decisiones que afectaban la vida de países enteros, pues la necesidad y fundamento de su intervención se hacían cada vez más evidentes: crisis financieras que, si no se tomaban medidas para su control, amenazaban con extenderse a otros países; problemas ambientales que afectaban a naciones vecinas adquirían un carácter más urgente; y los acuerdos de comercio y los planes de integración regional generaban un incremento de la actividad internacional e intergubernamental [...]. A medida de que un número cada vez mayor de problemáticas era abordado multilateralmente, en las organizaciones internacionales y multilaterales se debatía la necesidad de incorporar procesos y prácticas participativas en su seno, a menudo bajo presión de grupos que cabildeaban por una mayor representatividad en los foros donde se tomaban esas decisiones” [1]. En síntesis, el proceso de mundialización y el mayor involucramiento de la sociedad civil regional por los asuntos colectivos a ese nivel, en un contexto de creciente democratización de la región, se constituyó en una combinación favorable para la apertura de espacios de participación en los organismos multilaterales.

Las organizaciones de la sociedad civil [2] (OSC) han emergido en los tiempos que corren con la legítima aspiración por establecerse como un actor de carácter regional y hemisférico en pos de la paz, la igualdad y la democracia entre los pueblos y las naciones. La estructuración de un espacio internacional de integración ha permitido la paralela articulación de la acción de OSC que reclaman, con diferentes estrategias, participación frente a los asuntos que escapan de las fronteras nacionales y expresan, de manera peculiar, una vocación por intervenir en los asuntos internacionales a partir de la decisión de demandar e incidir sobre los procesos regionales y sobre las instituciones multilaterales que, a su manera, le dan cobijo. Dichas estrategias van desde la movilización opositora, cuyo fin es impugnar el mismo proceso, hasta la construcción de oportunidades en su interior.

Paralelamente, la elaboración de renovados cuerpos doctrinarios de carácter internacional, como tratados y declaraciones de derechos de diferente orden (infancia, pueblos indígenas, protección del medio ambiente, anticorrupción, etc), dan cuenta de la aparición de una nueva clase de derechos, que algunos autores denominan como “derechos cosmopolitas”, que hacen trascender la definición clásica de ciudadanía desde el interior de los estados nacionales, y abren una brecha entre la pertenencia a una comunidad política nacional y la existencia de declaraciones de derechos de ciudadanía que superan esa restricción geográfica; esas declaraciones pueden actuar de manera expansiva e inclusiva de grupos de población excluidos de esos estatutos [3]. Pero a la vez no se puede desconocer la tendencia opuesta de ese mismo fenómeno: “la lucha por el acceso a las ‘ciudadanías preciadas’ que protagoniza una enorme masa de gente proveniente de áreas continentales subdesarrolladas con altas tasas de crecimiento demográfico” [4]; es decir, la construcción de barreras tendientes a la negación política y social de amplios grupos de inmigrantes se ofrece también como uno de las amenazas a la pretendida idea de una ciudadanía global. En suma, el impulso a una universalidad de la noción de ciudadanía es también argumento para la existencia de una sociedad civil que aboga por el bien común en la esfera internacional.


Los tres procesos de cumbres

Las cumbres se constituyeron en una de las estrategias centrales de los gobiernos para enfrentar los desafíos actuales mediante el establecimiento de un espacio de dialogo multilateral. Actualmente se asiste a tres procesos simultáneos de cumbres de integración, con distintos niveles territoriales de participantes:
Asimismo, cada una de estas cumbres ha elaborado una construcción institucional específica, una agenda de cooperación particular y una serie de mandatos de naturaleza diferente.

Específicamente las Cumbres de las Américas han sido pretensiosas en sus declaraciones políticas y ricas en la elaboración de mandatos en áreas diversas de la vida política, económica y social, que cada gobierno ha suscripto y transformado en compromisos de acción, y cuya estructura en última instancia han significado la virtual formulación de verdaderos programas de política pública [6]. Son, a la vez, un excelente argumento para la estructuración de un proceso de vigilancia e incidencia de las OSC para su puesta en vigencia a nivel nacional.


Una experiencia de participación: la Cumbre Extraordinaria de Monterrey

En enero pasado se desarrolló la Cumbre Extraordinaria de las Américas en Monterrey, México. Con satisfacción es posible afirmar que la Declaración de Nuevo León recogió aproximadamente la mitad de las propuestas elaboradas por las organizaciones de la sociedad civil.

El carácter extraordinario de la Cumbre de las Américas celebrada en Monterrey implicó el enorme desafío de diseñar, en un breve lapso, mecanismos idóneos, inclusivos temáticamente y extensivos geográficamente, que facilitaran una consulta amplia a las OSC y, a la vez, que permitieran evaluar los mandatos asumidos por los gobiernos en la cumbre precedente.

Se pudieron realizar tan sólo dos encuentros, organizados gracias a la buena voluntad y predisposición de un conjunto de OSC, del gobierno mexicano y de la Secretaría de Cumbres de la OEA: el primero en México DF en noviembre último, con 71 OSC de 21 países; el segundo en la víspera de la CEA en Monterrey, con 55 OSC de 9 países. La ausencia de recursos económicos y de tiempo material suficiente limitaron la participación a un puñado de OSC con capacidad financiera y, desde ya, a las organizaciones mexicanas.

Ese proceso hizo emerger las enormes dificultades de hacer frente a la asimetría de recursos disponibles entre los gobiernos y las OSC y, a la vez, de las diferencias de capacidad entre las OSC de distintas latitudes: el apoyo de los gobiernos y del sector privado a las organizaciones de los países más desarrollados de la región impiden en muchas ocasiones una participación equilibrada geográficamente. Por otro lado, un proceso como el de cumbres significa seguir una agenda compleja, que expresa una gran concentración de conocimiento experto, y representa en esa línea otro desafío de magnitud para las OSC.

Pese a dichas restricciones, las recomendaciones elaboradas en los foros de las OSC para la CEA fueron bien recibidas. De todos modos, nuestras naciones acostumbran a firmar tratados y compromisos multilaterales que no se traducen per se en objetivos de política pública a nivel nacional o en orientaciones en materia internacional: por eso es clave el papel de las OSC para recordarles a los gobiernos la necesidad de poner en marcha los acuerdos asumidos.

En ese sentido, se recibió con agrado que la Declaración de Nuevo León haya recogido el reclamo casi permanente de las OSC con vocación por este proceso: “Alentaremos la participación de la sociedad civil en el proceso de Cumbres de las Américas, para lo cual nos proponemos institucionalizar los encuentros con la sociedad civil”, afirmaron los presidentes.

Esta voluntad debe, a nuestro entender, orientar algunas líneas de acción en el corto plazo en tres direcciones con vistas a la próxima IV Cumbre de las Américas en Argentina 2005:
  1. En el marco de la OEA, i) institucionalizarlo en forma efectiva en los espacios de acción del proceso de Cumbres (GRIC; reuniones ministeriales, etc.); ii) dotarlo de recursos institucionales concretos que eviten encuentros meramente rituales, con competencias específicas que permitan a las OSC tener voz en el seguimiento de la implementación nacional y hemisférica de los mandatos de las Cumbres, contando con información relevante y adecuada; iii) reducir la distancia entre el trabajo de los grupos técnicos de la naciones y las OSC, sin confundirlos; iv) preparar el terreno para la participación de las OSC en la próxima cumbre.

  2. En el gobierno argentino: en tanto país anfitrión, establecer una relación fluida con la Cancillería que asegure la participación en el proceso.

  3. A nivel de las OSC: elaborar una agenda propia, proactiva y constructiva, a través de un amplio proceso de consulta de carácter temático y regional, en formato virtual y presencial, que asegure la presencia plural y diversa de las OSC de la región.

En síntesis, es nuestra pretensión profundizar los espacios de participación en el proceso de Cumbres de las Américas y establecer una estrecha vigilancia a la implementación de los mandatos.

* Secretario Ejecutivo de la Red Interamericana para la Democracia (RID).
[1] Cole, Laurie, “Participación de la sociedad civil en el sistema interamericano: la Organización de los Estados Americanos”, Serie Seguimiento de Cumbres de las Américas Nro. 2, FOCAL, 2003.
[2] “La sociedad civil – como significado mínimo – es una esfera organizada de la vida social en la que actores colectivos expresan, dentro del marco legal, intereses y valores y efectúan demandas al Estado, definidas éstas como fines públicos. Difiere así de la familia, la empresa y también de la sociedad tout court, en la medida en que está integrada por colectivos autoorganizados. También de los partidos (con quienes interactúa en el espacio del sistema político) en tanto las organizaciones de la sociedad civil no aspiran a ocupar el poder del Estado sino a obtener cambios en su desempeño influyendo sobre el aparato de gobierno para obtener decisiones que lo beneficien” (PORTANTIERO, JUAN CARLOS, “Estado y sociedad en América Latina I. La sociedad civil: entre autonomía y centralización” en El tiempo de la política. Construcción de mayorías en la evolución de la democracia argentina 1983-2000, Temas Grupo Editorial, Buenos Aires, 2000, p.74).
[3] “Se ha abierto una importante brecha, vinculada al proceso de globalización, entre la idea de pertenencia a una comunidad política nacional, es decir, la ciudadanía, y el desarrollo del derechos internacional que somete a los individuos, las organizaciones no gubernamentales, y los gobiernos a nuevos sistemas de regulación [...] El derecho internacional reconoce derechos y deberes que trascienden la jurisdicción de los Estados – nación y que, aunque pueda carecer de poderes coercitivos de ejecución, tienen consecuencias de vasto alcance” (HELD, DAVID, “Ciudadanía y autonomía” en Ágora. Cuaderno de Estudios Políticos. Nº 7, Buenos Aires, 1997, p.60).
[4] Zolo, Danilo, “La ciudadanía en una era poscomunista” en Ágora, op.cit., p. 114.
[5] Un análisis de las directrices para la participación de la sociedad civil en el seno de la OEA en Cole, op.cit. p.9.
[6] La Red Interamericana para la Democracia (RID) ha concentrado sus mayores esfuerzos en el seguimiento del proceso de Cumbres de las Américas.