POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA: ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE COLABORACIÓN INTERSECTORIAL EN CENTROAMÉRICA
Bernardo Arévalo de León
I.
El objetivo de esta intervención es aportar elementos para una revisión crítica de la experiencia que los países centroamericanos hemos acumulado en el desarrollo de procesos de colaboración entre sociedad civil y estado para la formulación de políticas públicas para el sector de la defensa, y la identificación de posibles estrategias de colaboración futura.
A pesar de la manera como aparece consignada en el programa, esta ponencia dista mucho de ser una Conferencia Magistral: no pretende afirmar verdades incontrovertibles ni aportar conclusiones definitivas. Al contrario, su intención es claramente instrumental: establecer una marco conceptual básico e identificar una serie de parámetros e indicadores que permitan que sea el conjunto de los participantes en este evento quienes realicemos, en los espacios que se han creado para tal efecto, la tarea de calificar las experiencias ya existentes y, a partir de este análisis, perfilar estrategias para el futuro.
Esta presentación, los comentarios que motive en mis distinguidos colegas de la mesa, y sobre todo, el trabajo conjunto que realizaremos a continuación, nos permitirá aclarar qué entendemos por "colaboración entre estado y sociedad civil" en los procesos de formulación de política pública para el sector de la defensa. ¿Cuál es el propósito de esta colaboración, más allá de la corrección política que a veces pareciera ser el motor principal de muchas iniciativas? ¿En qué contribuye o aporta un diálogo intersectorial en un tema tradicionalmente manejado en la confidencialidad de los corredores políticos? ¿Qué expectativas es razonable mantener en torno a la viabilidad de estos ejercicios y la relevancia de sus productos? ¿Qué podemos hacer para propiciarlos?.
¿Por qué hablamos de cooperación entre estado y sociedad civil en procesos de formulación de políticas para el sector defensa? En primer lugar -y aunque a primera instancia parezca una observación banal- porque a inicios de un nuevo siglo, ya es posible: la interacción constructiva entre sociedad civil y estado no es una idea que suene, en estos momentos, como remota o descabellada. No hace mucho tiempo atrás, sin embargo, si lo era. La mayoría de las sociedades centroamericanas estaban atrapadas en patrones de conflicto social y político profundo que, en varios casos, llegó a niveles de conflicto armado. Llámese a estos procesos guerra civil, movimiento insurgente, enfrentamiento armado interno o de cualquier otra manera que califique el alcance de estos fenómenos, un hecho central emergía como característica incontrovertible de estas realidades: la relación entre el estado y amplios sectores de la sociedad era una de naturaleza contestataria o adversarial.
La colaboración posible entre el estado y algunos sectores sociales, en este marco, era generalmente expresión -directa o indirecta- de un enfrentamiento contra otros sectores de la sociedad. El autoritarismo como forma de gobierno y el conflicto armado como fenómeno político dictaban una lógica de relacionamiento en el que la idea de "colaboración" respondía no a las necesidades de la política pública para el bien común, sino a las necesidades de supervivencia de un orden político cuestionado que buscaba imponerse por la fuerza ante la protesta social.
Pero felizmente, Centroamérica ha cambiado. Las sociedades centroamericanas han sido capaces de exorcizar el fantasma del enfrentamiento regional, han sido capaces de poner fin a los conflictos armados internos que se habían desarrollado en su seno, y han adoptado la democracia representativa como norma para la regulación de las relaciones de poder dentro de la sociedad.
Este es un proceso aún en marcha. La democracia está establecida en la región, como lo atestigua el cumplimiento en cada uno de nuestros países de las condiciones básicas de toda democracia electoral. Sin embargo, la consolidación de la democracia depende no de la pervivencia de estas condiciones mínimas que atienden al ámbito de lo político, sino a la extensión de los principios y valores fundamentales que la democracia establece para la regulación de las relaciones de poder a todos los ámbitos de la vida social: lo económico, lo social, lo laboral, lo familiar, etc. Desde este punto de vista, la construcción de la democracia en Centroamérica es un proceso aún inconcluso, en el que con diversidad de grado y alcance y en condiciones distintas, las sociedades centroamericanas enfrentamos las limitaciones y deficiencias de nuestras jóvenes democracias y procuramos avanzar en su consolidación, tanto en el desarrollo de sus instituciones políticas, como en la democratización del conjunto de las relaciones sociales.
Este recorrido de la lógica de la exclusión y la imposición a la lógica de la inclusión y la concertación -del autoritarismo a la democracia-, se ha desarrollado concomitantemente a otro proceso con el que está íntimamente imbricado pero que, para efectos de la tarea que nos ocupa, es necesario distinguir: el del conflicto a la paz. No se trata, evidentemente, del fin de las controversias y las diferencias dentro de nuestras sociedades o entre nuestros estados y el establecimiento de una armonía perfecta. Se trata de la decisión de promover la resolución de diferencias, controversias o conflictos por medios no violentos, mediante el establecimiento de normas conducentes para estos propósitos que, en consonancia con las transformaciones del sistema político, asumen los principios, los objetivos y los métodos de la democracia. En todo caso, la eliminación gradual y progresiva de los conflictos armados nacionales y de la dinámica regional que éstos habían impuesto y que parecía encaminarnos a un conflicto armado de carácter regional, fue a la vez factor para y producto de los procesos de democratización política.
No es la intención de esta ponencia incursionar en el análisis de este fenómeno, sea en su dimensión regional o en sus expresiones nacionales. Pero sí es necesario consignar que esta compleja interacción entre los niveles regional y nacional permitió poner fin a conflictos armados que, en algunos casos, databan de décadas atrás. La nueva realidad centroamericana resultante de estos procesos permitió el establecimiento de estados cuyas percepciones y necesidades de seguridad se plantean como esencialmente distintas a aquellas del pasado: la naturaleza democrática de sus instituciones políticas impone una nueva lógica de relacionamiento entre estado y sociedad, en la que el conflicto profundo, estructural, entre los intereses de seguridad de la población y los de las instituciones políticas es imposible.
En un estado autoritario, la lógica misma de las relaciones políticas que lo establecen determinan la subordinación de las necesidades de seguridad de las personas a los de las instituciones políticas: el mantenimiento del orden político incluso en contra de la voluntad de la población. En momentos de crisis, esta contradicción profunda conduce a los patrones de violación de los derechos humanos, individuales o colectivos, en los que los recursos de fuerza del estado se vuelcan de manera trágica en contra de su propia sociedad. En una democracia, esta posibilidad es conceptualmente imposible: el orden político existe en tanto que expresión de los intereses colectivos de la sociedad, y la forma de resolver las crisis de gobernabilidad que a menudo contraponen a sectores de la sociedad entre sí o con las instituciones políticas no es la represión violenta del disenso, sino la búsqueda por medios políticos del restablecimiento de las bases de legitimidad del sistema. Las democracias dialogan, no reprimen. Y en una democracia, las necesidades de seguridad de la población no puede subordinarse a las de las instituciones políticas: si lo hace, deja de ser una democracia.
La transformación de nuestras sociedades y nuestros estados por este doble proceso de pacificación y democratización hizo evidente la necesidad de transformar las instituciones de seguridad que se desarrollaron durante las décadas de conflicto y autoritarismo. Esta necesidad de avanzar en la definición de nuevos marcos conceptuales, de nuevas agendas, de nuevos marcos institucionales y de políticas para la gestión de las funciones de seguridad de los estados, ha alcanzado expresión concreta en acuerdos regionales como el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica y en instrumentos nacionales que, generalmente dentro de los procesos de finalización de los enfrentamientos armados internos, en los que señala como elemento central para la normalización democrática de la vida de nuestros países la transformación del marco conceptual e institucional de la seguridad y, específicamente, del sector que atiende a las necesidades de seguridad del estado frente a las amenazas que amenacen su integridad territorial o su soberanía: la defensa.
Las presiones para la transformación de los aparatos de defensa de los países de la región provienen, además de estos factores de carácter endógeno y enraizados en la historia de nuestros países, de factores de carácter exógeno: el mundo ha cambiado en las últimas décadas y han emergido nuevas realidades y percepciones que obligan a una revisión del marco institucional del que el estado dispone para atender sus relaciones con este entorno.
En términos del sector defensa, esta transformación se ha manifestado en un doble proceso de cambio. Por una parte, el fin de la guerra fría permitió una transformación sustantiva de los marcos conceptuales que regulan las relaciones internacionales, que en el campo de la seguridad se manifestó en el desarrollo de conceptos como los de la seguridad humana, la seguridad cooperativa, o la seguridad multidimensional. El desarrollo de concepciones antropocéntricas de la seguridad, la ampliación de la agenda de seguridad a temas que trascienden lo estrictamente político-militar o criminal, y el desarrollo de nuevos niveles de confianza entre los estados, ha transformado la forma como la problemática de seguridad en el mundo surge, se entiende, y se enfrenta. Por otra parte, la agenda de seguridad internacional se ha transformado sustantivamente tanto como producto del fin del enfrentamiento bipolar y del surgimiento de nuevas hipótesis de conflicto de alcance internacional, y por el surgimiento de nuevas expresiones de criminalidad transnacional que se desarrollan como efecto de la globalización.
Este cambio tanto en el nivel de las percepciones -derivadas del replanteamiento de preguntas tan básicas como qué es seguridad y cual es el objeto a defender- como en el de las realidades -resultado de la complejización de los factores de riesgo que el entorno internacional nos presenta- hace ineludible la revisión de los marcos conceptuales y operativos del sector de la defensa para garantizar el desarrollo de una capacidad estatal suficiente y adecuada.
He creído necesario hacer esta introducción para evidenciar que el desarrollo de políticas para el sector de la defensa que se adecuen a las necesidades de seguridad de un estado democrático en el entorno internacional actual tiene una doble dimensión que, para efectos de nuestros trabajos, no podemos perder de vista. Por una parte, una dimensión que podríamos llamar política, y que atiende a las necesidades de consolidación de la democracia en la región y en nuestros países. Por la otra, una dimensión que podríamos calificar de técnica y que atiende a las necesidades de dotar al estado de las herramientas para enfrentar las amenazas que se identifiquen en el ámbito de la defensa.
Reitero: en democracias en construcción -como la mayoría de las centroamericanas- el desarrollo de políticas públicas para la defensa adquiere ribetes políticos de importancia cardinal, que se suman a las cuestiones meramente "técnicas" del sector. En consecuencia, la forma como la sociedad y sus instituciones asumen el reto de desarrollarlas debe atender a esta doble necesidad de una manera integral y coherente: de nada servirán políticas para el sector de la defensa que sacrifiquen en aras de la efectividad técnica-sectorial las necesidades mas amplias de profundización y consolidación democrática, como tampoco servirán aquellas que por atender las necesidades políticas generales sacrifiquen la efectividad oportuna del sector para atender las amenazas que se identifiquen.
II.
Es inevitable iniciar una ponencia sobre políticas públicas con la necesaria aclaración semántica derivada de los distintos significados que en castellano se le asignan al término "política" y que cubren, por una parte, la referencia a los procesos de construcción de consensos y luchas por el poder que tienen lugar en toda sociedad, y por la otra, a las intervenciones que las autoridades públicas de un Estado realizan en distintos campos específicos en el ejercicio de su función de gobierno. Es una aclaración innecesaria en idioma inglés, en el que el término "politics" se refiere a la primera de estas acepciones, y "policy" a la segunda, y que en nuestro idioma se resuelve añadiendo el término "pública" y, a menudo, utilizando la forma plural "políticas", cuando se refiere a las intervenciones gubernamentales en distintos órdenes de la vida de una sociedad (1). Las políticas públicas son, por lo tanto, la expresión concreta de la incidencia de una autoridad investida de poder público y autoridad gubernamental en la sociedad, y que son el resultado tanto de sus acciones como de sus omisiones, en la medida en que esta falta de acción tenga efectos sobre la sociedad (2).
Para el cientista social, el análisis de las políticas públicas es un recurso más para la comprensión de los procesos políticos en nuestras sociedades, y en atención a este objetivo, el desarrollo del campo ha alcanzado una sofisticación y especificidad que escapan al alcance de esta ponencia. En efecto, más que desarrollar una descripción y análisis de las acciones gubernamentales en el campo de la seguridad, identificando detalladamente motivos, orientaciones, redes de actores, procesos, productos, y resultados - actuales y previsibles -, esta ponencia persigue un efecto instrumental e inmediato: la identificación de algunos de los retos básicos que la sociedad guatemalteca y sus autoridades de gobierno enfrentan para la tarea de la creación de los marcos de seguridad que toda sociedad democrática y sus instituciones políticas requieren para desarrollarse. Su perspectiva no es, por lo tanto, la de la academia, sino la de la practica política.
En efecto, desde la perspectiva de lo que algunos actores llaman la "gobernación" - la tarea de administración política de la sociedad en su sentido amplio- el desarrollo de políticas públicas en los distintos ámbitos debe perseguir un doble propósito: la eficiencia en el desarrollo de la actividad estatal en el sector específico, y la clara y coherente integración de esta política sectorial en los objetivos de la política global del estado (3). En el caso del sector seguridad este doble objetivo se expresa, por un lado, en la mejoría de la capacidad de acción del estado en el área de la seguridad, procurando una mayor eficacia que se exprese en la reducción del nivel de riesgo o amenaza que sufre la población. Simultáneamente, debe procurar coherencia entre la acción estatal sectorial y el objetivo general de la acción política del estado; es decir, evitar contradicciones entre los objetivos, los métodos y sobre todo los efectos de una y otra.
Una afirmación tan evidente en sí misma sería banal si uno no recordara que la distancia que existe entre teoría y práctica es, a menudo, abismal. En efecto, la eficiencia y la coherencia de la acción pública en los distintos órdenes de la vida política de un estado es un problema registrado, con distintos niveles, en todas las latitudes del mundo. Aún en los estados democráticos de mayor grado de consolidación, el desarrollo de mayores niveles de eficiencia y coherencia en la acción estatal es una tarea constante para la gobernación, especialmente en el contexto de condiciones de transformación global como las que atraviesa el mundo en este momento (4). Si a estas condiciones de cambio en el contexto global se suman las transformaciones institucionales que atraviesan estados inmersos en procesos de cambio de régimen político, se hace evidente la importancia que para países como los centroamericanos posee el desarrollo de una política de seguridad claramente definida y eficientemente implementada.
La región centroamericana se encuentra en una coyuntura histórica de transformación institucional profunda, ligada al proceso de tránsito del autoritarismo a la democracia que la mayoría de nuestros países atraviesan desde los años ochenta. El alcance de esta transformación va mas allá de la instauración de una democracia política que cumple a cabalidad los rituales electorales periódicos. Va más allá también de la firma de los tratados regionales y los acuerdos nacionales que pusieron fin a la dinámica de conflicto en la que la región estaba inmersa en las últimas décadas del siglo pasado.
En efecto, las naciones centroamericanas satisfacen los requerimientos básicos establecidos en la literatura científica para toda democracia política, o "Poliarquía": las siete reglas básicas de Dahl (5). Sin embargo, el establecimiento de una democracia política es sólo una de las condiciones - evidentemente de carácter crucial - para la democratización de un estado, que se alcanza cuando los valores y orientaciones de la democracia rigen no sólo las reglas del juego político, sino regulan las relaciones de poder en todos los órdenes de la vida social: económica, laboral, cultural, etc. Es en esta etapa de implementación de los valores y normas de la democracia en los distintos órdenes de la vida de una sociedad, en el marco de un sistema político democrático - la consolidación democrática - por la que transitan nuestros países a inicios de este siglo.
Esta condición transicional de la región centroamericana conlleva dos características de importancia cardinal para la comprensión de la naturaleza de los retos que deben enfrentarse en la definición de políticas sectoriales de seguridad como estrategias gubernamentales para la seguridad de la sociedad y sus instituciones. La primera, lo que algunos autores califican como el carácter híbrido del estado, o la ambigüedad de la acción institucional derivada de la coexistencia de normas y valores pertenecientes a dos sistemas contrapuestos: el autoritario y el democrático (6). La segunda, la debilidad del estado para cumplir con sus funciones estructurales básicas: proveer seguridad, promover el desarrollo, y garantizar la integración del estado.
En efecto, el ejercicio casi ininterrumpido de formas de gobierno autoritarias durante períodos prolongados en la mayoría de nuestros países cristalizó en el desarrollo de instituciones sociales y políticas fuertemente marcadas por interpretaciones de las relaciones de poder que corresponden a paradigmas autoritarios que no son fácilmente compatibles con la democracia. Inevitable en virtud de la imposibilidad de gestar transformaciones automáticas, inmediatas, en una cultura política que es el resultado de la experiencia histórica que la sociedades ha acumulado durante siglos, la persistencia de dichos paradigmas interfieren con el funcionamiento de instituciones que, nominalmente, corresponden a un sistema político distinto.
En lo relativo a las políticas de seguridad, esta interferencia puede manifestarse tanto a nivel de los contenidos como a nivel de los métodos. En los contenidos, las percepciones e interpretaciones de la problemática de la seguridad que corresponden a paradigmas autoritarios chocan con las definiciones de seguridad que por efecto de los procesos de cambio del sistema político van decantándose en los distintos niveles de la legislación.
Definiciones reducidas del concepto de seguridad centradas en riesgos y amenazas militares y de criminalidad común, la identificación de las instituciones políticas y el orden público como el bien a proteger por la acción de seguridad del estado, y la consideración de la sociedad como objeto de la acción estatal - características de las percepciones de seguridad del estado autoritario - se contradicen con los principios de la seguridad democrática que identifican claramente la seguridad de la población como el bien a defender, establecen consecuentemente una Agenda amplia de amenazas y riesgos, y consideran a la sociedad como sujeto de la acción de seguridad estatal (7). De igual manera los métodos utilizados en ocasiones reflejan la tendencia a respuestas que privilegian el poder coercitivo y las derivaciones institucionales de esta respuesta, y la persistencia de tácticas y medios que a menudo riñen con la nueva normativa que comienza a establecerse, y que inhiben su desarrollo.
La debilidad estructural para desarrollar adecuadamente sus funciones básicas es también herencia del estado autoritario, cuya razón de ser no se encontraba en el bienestar de la sociedad en su conjunto, sino el beneficio de pequeños sectores dentro de ésta. Esta lógica discriminadora implicaba el abandono del desarrollo institucional de las políticas y mecanismos destinados a extender los beneficios de la acción estatal más allá del círculo inmediato de beneficiarios del régimen, y consecuentemente, determinaba la precariedad de la capacidad de formulación e implementación de políticas por parte de una estructura estatal que tenía una función más virtual que real.
En el ámbito de la seguridad, esta precariedad se complicaba con un segundo elemento: la erosión de las bases de legitimidad del orden político a ojos de la población y la consecuente gestación de problemas de gobernabilidad. Las condiciones de inestabilidad política, en la medida en que alcanzaron expresión crítica, se convirtieron en el foco central de la acción de seguridad del estado. La problemática de seguridad pasó a ser fundamentalmente política e interna, relegando a planos secundarios la atención a cualquier riesgo o amenaza que, desde otros ámbitos, afectaban a la sociedad. Esta condición determinó el desarrollo del entramado legal e institucional del sector seguridad al grado que, en los procesos de democratización de nuestras sociedades, se hizo evidente la necesidad de reformar las estructuras institucionales y legales heredadas del autoritarismo.
Los efectos de esta doble condición de hibridez y debilidad del estado encuentran expresión en la existencia de una inercia política marcada por percepciones y mecanismos autoritarios, y en la dificultad del estado para formular respuestas adecuadas en forma de políticas claramente definidas conceptualmente y eficazmente implementadas por el aparato estatal. En la medida en que las políticas públicas fallen en el doble objetivo de hacer eficiente la acción sectorial del estado, y de integrar ésta con la política global de manera que promueva los objetivos generales de la gobernación - que en estos momentos tiene como tarea central la consolidación del sistema democrático como estrategia para el desarrollo - es evidente que la acción estatal se regirá por los contenidos y los mecanismos que la inercia proponen, y que como hemos visto, son los del autoritarismo acuñado en su larga historia política.
Los riesgos y los obstáculos planteados para los procesos de consolidación democrática por fenómenos como la ineficacia y la falta de coherencia de y entre las políticas públicas sectoriales en cualquiera de los ámbitos de la intervención estatal - la salud, la educación, la economía, las finanzas, etc. - tienen alcance significativamente sensibles en el caso del sector de la seguridad. El costo de no enfrentarlas efectivamente implica, consecuentemente, un costo mayor.
Por una parte, la concentración de configuraciones autoritarias - percepciones y actores, legislación e instituciones, métodos y mecanismos - en los ámbitos de la seguridad es mayor que en otros ámbitos de la acción estatal. Es en este sector en el que se concentra naturalmente, en cualquier sistema político y en cualquier lugar del mundo, el aparato de aplicación del poder coercitivo del estado: las fuerzas armadas y policiales, cuyo rol es desarrollar la capacidad de reacción estatal ante las amenazas percibidas. En el caso de muchos de nuestros países, la crisis de gobernabilidad crónica que caracterizó a los estados autoritarios convirtió a la gestión política general del estado en una cuestión de seguridad, en la medida en que implicaba las posibilidades de reproducción del orden político. Esto dio lugar a que las fuerzas armadas pasaran a intervenir directamente en la conducción política del estado, - con el doble efecto de la politización de su acción institucional y la militarización de la acción política - y a que las fuerzas policiales fueran subordinadas a los objetivos y métodos de una labor de seguridad que era eminentemente política y represiva, más que preventiva y de respuesta a las amenazas que la criminalidad planteaba a la sociedad.
Evidentemente, el control y reversión de estos fenómenos, y el desarrollo de un entramado institucional y legal en el sector de seguridad que responda a los objetivos, los valores y los métodos de la democracia, es un imperativo que debe condicionar la calidad y claridad de la acción gubernamental en la materia. Las deficiencias en esta materia implicarán la persistencia de percepciones y métodos autoritarios en los contenidos y los métodos de las políticas sectoriales que, más allá de un problema de coherencia sistémica y de eficacia, plantean obstáculos a las posibilidades de consolidación democrática en la región.
Por otra parte, en pocos ámbitos de las políticas públicas la percepción de ineficiencia estatal conlleva una reacción tan directa e inmediata por parte de la sociedad como en lo relativo a la seguridad. El ciudadano percibe la efectividad de la acción estatal en el grado de seguridad física propio y de su familia, y reacciona consecuentemente cuando siente que éste es amenazado. La calidad de la acción gubernamental en la materia se convierte en uno de los parámetros centrales con los que la población evalúa la medida de eficiencia general de sus autoridades políticas, y los efectos de percepciones negativas afectan directamente las condiciones de gobernabilidad con que cuentan las autoridades, tanto por el grado de legitimidad que la población le asigna a su gestión, como por la posibilidad de procesos de apropiación indebida de una acción que es eminentemente estatal: vigilantismo, linchamientos, limpieza social, etc.
Aún más, cuando la ineficiencia sectorial es atribuida -correcta o incorrectamente; ingenua o intencionalmente- a la introducción de políticas sectoriales que responden a nuevos criterios de inspiración democrática, el fracaso afecta las posibilidades de implantación de valores y normas democráticas en la política pública específica, y consecuentemente, obstaculiza el avance del proceso de consolidación democrática en su conjunto. Las evidentes debilidades de las instituciones civiles responsables de brindar protección a la sociedad ante el embate de la ola criminal, son interpretadas por la sociedad a partir de una visión de mundo aún permeada de valores y normas autoritarios que conducen al reclamo de soluciones coercitivas que se enmarcan en la utilización de los mecanismos y los métodos del pasado: el autoritarismo no es un problema de sectores y profesiones; es un problema de cultura política que, con variaciones en distintos grupos, califica al conjunto de la sociedad. Esta situación puede conducir, en ámbitos de la seguridad pública, al énfasis en los aspectos represivos de la política de seguridad pública y en la promoción de respuestas "militarizadas" que ignoran la especificidad y distinción entre las profesiones policial y militar; y en ámbitos de la defensa exterior, en el mantenimiento de hipótesis de relacionamiento internacional de naturaleza confrontativa y de estrategias de defensa de corte militarizado mas que político.
Evidentemente, mas allá de las implicaciones sectoriales, la ineficiencia e incoherencia de las políticas públicas en el sector de seguridad, sea por debilidades en su diseño conceptual como por deficiencias en la capacidad gerencial para implementarlas, afecta directamente la condición estructural del estado: por un lado, reafirma su carácter híbrido al permitir la persistencia de orientaciones autoritarias que entran en contradicción con la orientación general del proceso político. Por el otro, erosiona las condiciones de gobernabilidad y consecuentemente le impide fortalecerse estructuralmente.
III.
Es evidente la necesidad de los estados centroamericanos de definir políticas de seguridad que atiendan tanto a la necesidad de eficiencia sectorial como al imperativo de integrar coherentemente las acciones sectoriales con la orientación general del estado. La transformación en profundidad de la acción estatal en los campos de la seguridad a manera de ajustarlo conceptual, legal e institucionalmente a los requerimientos de seguridad de una sociedad democrática, requiere del diseño consciente e intencional de una estrategia política que comprometa a las distintas instituciones del estado y a la sociedad. En especial, porque la falta de una estrategia de estas características no conduce a la ausencia de política pública en la materia, sino a la definición de la política pública por abandono del terreno, por el influjo de resabios autoritarios que aún persisten en la mayoría de nuestras sociedades y sus instituciones. Las políticas públicas de un estado se definen tanto por los efectos de la acción como por los de la inacción de las autoridades gubernamentales (8). Desde esta perspectiva, y en nuestro contexto, el resultado de la falta de la definición de una política de seguridad democrática no es la ausencia de una política sino la persistencia de la política de seguridad autoritaria.
El esfuerzo en la materia debe desarrollarse, por lo tanto, en el marco de la trilogía de ideas, factores y actores que determina el proceso de gestación de políticas públicas para la transformación institucional, y en el que el primer paso corresponde a la definición de los mecanismos que permitan alcanzar el diseño adecuado. Evidentemente, uno de los retos centrales de este proceso será desarrollar modalidades que en el diseño mismo de las políticas de seguridad, y en las diversas fases de su implementación y evaluación, afirmen la naturaleza democrática de las nuevas concepciones y aseguren la existencia de mecanismos de control democrático que transparenten la acción estatal, establezcan criterios de accountability y garanticen el sometimiento de instituciones y actores públicos del sector seguridad a la acción judicial del estado.
En referencia a los actores, este reto implica el establecimiento de mecanismos de participación que permitan incorporar a actores no estatales en la discusión y debate de las políticas de seguridad: instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales especializadas, expertos calificados. La institucionalización de mecanismos que integren a actores privados junto con actores públicos en diversas etapas del diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas de seguridad reconoce que en un sistema democrático éstas son el producto de la acción e interacción de actores públicos y privados constituidos en redes que dirigen, controlan o coordinan los recursos materiales o inmateriales en un ámbito de políticas públicas de interés común (9): la comunidad de seguridad.
La importancia del desarrollo de criterios participativos en el caso de las políticas de seguridad es múltiple: en primer lugar, busca romper con el monopolio tradicional que los actores estatales -civiles y militares- desarrollan sobre el sector, y cuyo efecto inevitable en contextos en los que la democracia no trasciende aún de los confines de lo político-electoral, es la reducción de la población a la categoría de objeto de la acción estatal en las áreas de seguridad, en vez de constituirla como sujeto de una acción pública de la que debe ser co-responsable. En segundo lugar, y en el marco de un sistema político en el que la función de mediación entre sociedad y estado que deben efectuar los partidos políticos es aún débil, permite la incorporación de opiniones y posiciones que articulan intereses de seguridad legítimos de diversos sectores sociales. En tercer lugar, dado los desiguales niveles de profesionalización que, por efecto de estarse iniciando el proceso de transformación de los marcos de seguridad, aún prevalece en los funcionarios civiles del estado, procura apuntalar su gestión con el recurso existente en otros sectores sociales.
En el caso de sociedades como las nuestras, caracterizadas por la debilidad del recurso humano capacitado para involucrarse en las distintas etapas de la formulación, implementación y evaluación de políticas de seguridad, este objetivo requiere el establecimiento de una estrategia nacional de formación de cuadros que involucre tanto a las instituciones del estado, a la clase política, y a la sociedad civil, con el propósito de permitir el desarrollo sostenible de las estructuras institucionales necesarias y el desempeño de las diversas labores que, en la tarea de la seguridad, deben repartirse estos sectores.
En referencia al nivel de las ideas, es evidente que el problema de la eficientización de la acción estatal en los ámbitos de la seguridad no se puede limitar a la adopción de medidas gerenciales destinadas a racionalizar la acción institucional. La transformación de la naturaleza política del estado implica la disfuncionalidad para las nuevas instituciones de conceptos y percepciones de seguridad fincados en interpretaciones autoritarias de las relaciones de poder en la sociedad. En este sentido, y como resultado de los procesos de transición del autoritarismo a la democracia que se han desarrollado en el continente y, específicamente, en Centroamérica, el avance en el desarrollo conceptual de nuevos marcos de seguridad para la democracia ha sido notorio.
A partir de los trabajos de crítica y propuesta alternativa que la Comisión Sudamericana de Paz hizo de las concepciones estatocéntricas y autoritarias de la seguridad que prevalecieron durante la guerra fría - cuya expresión concreta fueron los regímenes autoritarios establecidos al amparo de la Doctrina de Seguridad Nacional - la región centroamericana avanzó en el marco del proceso de integración regional a la definición de un concepto de Seguridad Democrática que cristalizó en un Tratado Marco firmado por los Presidentes de la región en 1995.
Frente a las concepciones que reificaban al orden político y sus instituciones como bien a defender por las políticas de seguridad, la Seguridad Democrática rescata la protección de la persona como razón de ser de las políticas de seguridad. Y frente a una agenda restringida que se limitaba a las amenazas militares y políticas, a la que se agregaban los problemas del orden público, la Seguridad Democrática desarrolla una agenda amplia que incluye nuevos ámbitos de la seguridad como el ambiental, el económico, etc (10).
Ambas definiciones, sin embargo, no son sino referentes normativos para un esfuerzo que todavía precisa desarrollar un concepto de seguridad claramente acotado, operativo, que sirva no sólo de inspiración política sino de orientación práctica a tanto a la acción institucional del estado como a la participación de la sociedad en los ámbitos de la seguridad. Un concepto que debe ser acompañado de una Agenda de Seguridad que, a partir de la identificación clara del bien a proteger y de las amenazas y riesgos que le afectan en los distintos ámbitos de acción estatal, establezca un entramado institucional y legal que distribuya responsabilidades institucionales dentro del estado, y co-responsabilice, en la medida de lo posible a la sociedad.
Una Agenda, finalmente, que se convierte en la matriz fundamental de una política pública de seguridad que posee expresiones sectoriales de acuerdo a la naturaleza de la amenaza o el riesgo identificado: política de defensa para enfrentar las amenazas militares a la soberanía o la integridad territorial del estado, política de seguridad ciudadana para proteger a la ciudadanía del embate de la criminalidad en sus distintas expresiones; política de seguridad ambiental para combatir la depredación y degradación del entorno natural, y así sucesivamente en cada una de las áreas en que se identifiquen riesgos, amenazas o vulnerabilidades que comprometan de alguna manera la acción de instituciones del estado.
Esta red de actores - o comunidad de seguridad- , democrática y participativa, con estos nuevos conceptos de seguridad adecuados a las necesidades de un estado democrático de derecho, deberán operar en el contexto de una realidad política y social que determina las posibilidades y modalidades de diseño e implementación de las políticas públicas. Los factores centrales en esta realidad son expresión de los logros y las debilidades que caracterizan a nuestras democracias en consolidación: Debilidad en la capacidad de diseño de estrategias; escasez de recursos humanos en el estado y en la sociedad; precariedad en la disponibilidad de recursos materiales; resistencias activas o pasivas derivadas de la persistencia de percepciones e intereses de raigambre autoritaria; resistencias activas o pasivas derivadas de la incomprensión de los mismos actores de la naturaleza de los cambios; demandas sociales que superan a las capacidades de respuesta institucional. Estos son factores de realidad que condicionan el alcance y las modalidades de cualquier política de seguridad para el futuro próximo, y que se conjugarán con la realidad de los riesgos y amenazas que se plantean en cada caso.
IV.
El reto del desarrollo de nuevos parámetros para la acción de Estado que permitan trascender las concepciones de seguridad tradicionales para implementar marcos conceptuales y legales que respondan a las necesidades de seguridad de una comunidad política democrática requiere de voluntad y esfuerzo tanto por parte de las autoridades estatales como de la sociedad en su conjunto.
En efecto, la idea de transformar a la sociedad de objeto de las políticas de seguridad pública en sujeto de éstas constituye un reto conceptual y operativo de primer orden. Es evidente que, en la medida en que la constitución del sujeto en una acción implica su participación consciente en la misma, es necesario involucrar a la población al menos en algunos aspectos del proceso de formulación de política pública desde la etapa del diseño hasta la de el monitoreo. La integración de la población como co-partícipe de la acción estatal en la materia le permitirá apropiarse de dichas políticas a manera de constituirse en un verdadero sujeto de las mismas, lo que además de incidir en un patrón de relacionamiento entre estado y sociedad que es conducente para el fortalecimiento del régimen democrático, potencia la capacidad de eficacia de las políticas que se aborden desde esta perspectiva al contar con la plena y activa colaboración ciudadana.
La definición de estos patrones de participación ciudadana debe ser, sin embargo, prudente y precisa. La ausencia de una clara delimitación de ámbitos y responsabilidades puede incidir en el desarrollo de dinámicas que ponen en riesgo los objetivos fundamentales de la acción de seguridad del estado. En el caso de la seguridad ciudadana, por ejemplo, nuevas modalidades de privatización de la justicia, como los preocupantes fenómenos de la proliferación de policías privadas y de linchamientos que se ha desarrollado en varios de nuestros países durante los últimos años, o en el surgimiento de confrontaciones innecesarias sobre temas de defensa entre funcionarios estatales militares o civiles y representantes de la sociedad civil a partir de la confusión en torno a los roles respectivos y a las desconfianzas heredadas de la historia.
En el caso del sector defensa, en especial, es necesario identificar de manera clara aquellos ámbitos en los que la participación ciudadana y el involucramiento de la clase política constituyen un aporte sustantivo, de aquellos en los que por razones técnicas o políticas, es inviable. De hecho, la participación ciudadana en los procesos de diseño, implementación y monitoreo de las políticas de seguridad debe darse a partir del principio de complementariedad: es decir, una acción que reconozca los espacios protagónicos del estado como monopolizador de los recursos de fuerza de la sociedad, pero que establezca un patrón de interacción productiva entre autoridades estatales y sociedad. Dentro de estos principios, la participación de la sociedad puede darse al nivel de dos funciones genéricas: apoyo y fiscalización.
En efecto, aunque las agencias estatales responsables de la seguridad pública mantengan un rol protagónico en la gestión de las políticas correspondientes, existen claros espacios desde los cuales la sociedad puede prestar una clara función que trascienda al seguimiento pasivo al que muchas veces se reduce la idea de la "participación". Los ejercicios de diálogo sobre temas relativos al sector de la defensa que han reunido a representantes de la sociedad civil, la clase política, y el estado en distintos países de la región, son un ejemplo de estas posibilidades. Guatemala, Honduras, y Nicaragua son países en los se han desarrollado o están por iniciarse procesos de participación de representantes de la sociedad civil y de la clase política en la discusión de distintos aspectos de la problemática de defensa de sus respectivos países.
Los ejercicios desarrollados en cada uno de estos países tienen diversos alcances en términos de su profundidad y temática, su nivel de vinculancia, la amplitud y representatividad de la representación social, política y académica, así como en la metodología que emplean. Algunos pueden calificarse de genuinos diálogos, en el que se someten a discusión y consenso textos o partes de textos, algunos de los cuales una vez aprobados tendrán carácter oficial, mientras que en otros la metodología apunta más a un mecanismo de consulta destinado a recabar opiniones que los funcionarios estatales correspondientes quedarán luego en libertad de interpretar o incorporar a un texto previamente redactado. En algún caso, como en El Salvador, las autoridades estatales han accedido a solicitudes de sectores sociales para modificar un texto cuya preparación recayó exclusivamente en funcionarios estatales y se encontraba ya en curso de aprobación legislativa. También es importante identificar que, como la experiencia de Guatemala en la materia pareciera indicarlo, la naturaleza del diálogo y la colaboración se modifica gradualmente a través de ejercicios sucesivos, gracias al desarrollo de mejores bases conceptuales y de mayores niveles de confianza entre los actores.
Paralelamente, se empiezan a desarrollar experiencias en las que la sociedad civil interactúa directamente con la clase política a través de los organismos legislativos en funciones de cabildeo y asesoría. La articulación de las capacidades técnicas que nuestras sociedades tienen distribuidas en instituciones académicas y organizaciones sociales especializadas, con las responsabilidades políticas que le corresponden a éstas organizaciones y, en especial, a los representantes electos a los organismos legislativos, se convierte en un nuevo y muy prometedor espacio de colaboración intersectorial para los efectos del desarrollo de políticas públicas adecuadas, así como para la consolidación de la institucionalidad democrática.
Finalmente, la función de monitoreo, fiscalización, o auditoria social y política del desempeño de las organizaciones del Estado responsables de la implementación de las políticas públicas de seguridad es un espacio en el que la participación ciudadana adquiere importancia crítica. En efecto, tanto en la evaluación de la eficacia de los distintos órganos responsables como en la supervisión de la conducta de los miembros de dichas instituciones, el involucramiento directo de la ciudadanía se convierte en un coadyuvante esencial para el desarrollo de la eficiencia estatal, siempre y cuando su acción sea integrada a los mecanismos institucionales de manera que su incidencia esté garantizada. En un estado democrático de derecho, la auditoria social deja de ser un mecanismo de acción política contestataria del que la sociedad se vale para defenderse de un estado autoritario, y pasa a convertirse en una expresión práctica del concepto de ciudadanía política y un mecanismo de integración entre sociedad y Estado.
Los mecanismos precisos en que estas funciones complementarias pueden llevarse a cabo deberían ser objeto de un diseño detallado que permita traducirlas en políticas claramente definidas y operativizadas. El ejercicio mismo de dichas políticas debería ser un ejercicio participativo, intersectorial, que reuniera a las autoridades responsables con aquellas organizaciones de la sociedad que, desde la actividad académica, la gestión de proyectos o la auditoria social, han acumulado la experiencia y el conocimiento que los convierte en socios valiosos de la gestión estatal. De igual manera, desde las organizaciones partidarias y desde el aparato legislativo, la participación activa de la clase política en estos procesos es un elemento fundamental para el desarrollo del entramado institucional que requiere una verdadera democracia.
En todo caso, es evidente que el reto consiste en trascender una simple reforma de los marcos de seguridad pública tradicionales que se limite a dotarlos de mayor eficacia y de un lenguaje políticamente correcto. La construcción de un régimen de seguridad en el que la sociedad es sujeto de la acción estatal no es fácil en ningún caso, y menos en las situaciones en la que los legados de un pasado no democrático y violento son disfuncionales para la consolidación de la democracia. Es, sin embargo, una tarea ineludible que debe ser abordada por autoridades estatales, clase política y sociedad conjuntamente.
Para las primeras, será necesario desarrollar la voluntad política y la claridad conceptual que son imprescindibles en el nivel de toma de decisiones, y acoplarla a la habilidad técnica para su implementación correcta. Para la clase política, será necesario que asuman la responsabilidad de convertirse en vínculo privilegiado entre sociedad y estado en la materia, desarrollando la capacidad técnica y la iniciativa para asumir el rol que les corresponde. En el caso de la sociedad civil, será necesario superar la dinámica de desconfianza y alienación hacia las autoridades estatales, factor que limita a menudo su capacidad de propuesta e inhibe la toma de responsabilidad que es imprescindible en esquemas de participación ciudadana.
Los beneficios de una colaboración de esta naturaleza son, en opinión de quien les habla y, espero, en consonancia con muchos de ustedes, evidentes: la colaboración intersectorial promueve la legitimidad de las políticas públicas correspondientes al darle un carácter de representatividad mayor gracias a la incorporación de diversas perspectivas y posiciones, y a el apropiamiento de las mismas por los participantes. La colaboración intersectorial promueve la calidad técnica de las políticas al articular al proceso de formulación de políticas públicas recursos existentes en sectores diversos de la sociedad y aprovecharlos en aras de objetivos compartidos. La colaboración intersectorial promueve el ejercicio de una ciudadanía sustantiva y responsable al involucrar a actores sociales a procesos políticos de los que a menudo permanecen ajenos o desconfiados. Y como efecto acumulado de estos beneficios, la colaboración intersectorial contribuye a la gobernabilidad democrática y, en consecuencia, a la consolidación de nuestras jóvenes democracias.
De hecho, esta conferencia parte de estos supuestos y espera contribuir al desarrollo de experiencias de esta naturaleza mediante el enriquecimiento recíproco entre los participantes a partir del intercambio de experiencias, el análisis de las estrategias posibles, y la movilización de la voluntad política. Pero quiero recordar aquí lo elementos mencionados al inicio de este texto: estas labores las llevamos a cabo los centroamericanos en un contexto transicional, de democracias no consolidadas y en las que en grado diverso, las rémoras de nuestra experiencia no democrática implican riesgos y obstáculos que no pueden ignorarse.
En este sentido, quisiera señalar algunos de los riesgos que existen en la realización de ejercicios de colaboración entre sociedad y estado en esta materia, y particularmente, en aquellos que se realizan mediante metodologías de diálogo:
En primer lugar, el desarrollo de ejercicios de colaboración intersectorial o diálogo no como producto del interés genuino de aprovechar esta sinergia para el mejoramiento de las políticas públicas en la materia, sino como táctica para la distracción política y la representación vacía. Las motivaciones para actitudes de esta naturaleza pueden ser varias: la necesidad de asumir actitudes políticamente correctas en contextos donde la desconfianza prevalece, la determinación de mantener cotos cerrados a la participación externa como estrategia política, etc. En cualquier caso, sin embargo, el efecto de estas escenificaciones produce precisamente efectos contrarios a los que estos ejercicios deberían apuntar: de-legitiman la acción pública; confirman y profundizan la desconfianza; se convierten en foco de controversia.
En segundo lugar, es también necesario poner especial atención en el diseño de estos ejercicios en términos de sus estrategias políticas y su instrumental metodológico. Incluso si las motivaciones son genuinas y los diferentes actores comparten la voluntad de asumir nuevas actitudes de colaboración, ejercicios mal diseñados o implementados pueden arrojar como resultado la profundización de la polarización, la desarticulación intersectorial, y la irrelevancia técnica de los productos.
Ninguno de estos escenarios nos conviene. Malas experiencias de colaboración intersectorial pueden llegar a ser incluso peores que la ausencia de las mismas, ya que no sólo afectan a las posibilidades de lograr las políticas sectoriales necesarias, sino que devalúan y erosionan el principio del diálogo y la colaboración como herramienta posible en nuestras sociedades. Consecuentemente, corresponderá a todos los involucrados en promover estos esfuerzos ejercer criterio y responsabilidad en la identificación de las posibilidades existentes y la definición de las estrategias adecuadas.
Espero que estas palabras hayan presentado un panorama de las necesidades, posibilidades y retos de la colaboración intersectorial en el desarrollo de políticas públicas y, particularmente, en el caso del sector de la defensa, que sirva para los efectos del trabajo que se realizará en las mesas correspondientes.
Muchas Gracias.
1. Fernández, Antoni; "Las Políticas Públicas" en Caminal Badia, Miquel (Compilador); Manual de Ciencia Política. Tecnos; Madrid 1996.
2. Aquí se recogen definiciones y opiniones distintas sobre las políticas públicas, desde aquellas que resaltan la acción programática como rasgo esencial -tal como las definen Lasswell y Kaplan- como las que resaltan que es el efecto, derivado de la acción gubernamental o la falta de esta, la que denota una política pública - Thoening y Meny, y Dye-. Es evidente que la distinción analítica entre estas definiciones no implican una contradicción sustantiva. Fernández, Antoni; Ops. Cit.
3. Gálvez Borrel, Víctor; La Gobernabilidad en Centroamérica. FLACSO, Guatemala 1995.
4. Para un ejemplo del análisis de las políticas públicas como expresión de las transformaciones políticas del estado, ver Goma, Ricardo y Subirants, Joan (coordinadores); Políticas Públicas en España; Ariel, Barcelona 1998. Para un análisis de la acción de gobierno desde la perspectiva de la Gobernación ver Dror, Yehezkel; La Capacidad de Gobernar: Informe al Club de Roma. Fondo de Cultura Económica; México, 1996.
5.Dahl, Robert; Poliarchy; Yale University Press, New Haven, 1971.
6. Aguilera Peralta, Gabriel y Torres Rivas, Edelberto; Del Autoritarismo a la Paz; FLACSO Guatemala 1998.
7. Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica; SICA, San Salvador, sin fecha.
8. Dye, T.R. Understanding Public Policy. Prentice Hall; Englewood Cliffs, 1992.
9. Para una discusión sobre el debate actual en el papel de las redes de actores en la formulación de políticas públicas, ver Subirats, Joan y Gomá, Ricard; "Políticas Públicas: hacia la renovación del instrumental de análisis" en Gomá, Ricard y Subirats, Joan; Ops. Cit.
10. Somavía, Juan e Insulza, José Miguel; Seguridad Democrática: una concepción alternativa; Nueva Sociedad, Caracas, 1990 Para el caso del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, ver Arévalo de León, Bernardo "De la teoría a la práctica: reflexiones sobre la seguridad democrática" en Arévalo de León (coordinador): Seguridad Democrática en Guatemala: desafíos de la transformación. FLACSO Guatemala, 2002.
Fuente:
Conferencia presentada en el Foro Regional "Gobernabilidad democrática y seguridad democrática en Centroamérica: estrategias de colaboración Estado-sociedad civil", Managua, Nicaragua, del 1 al 4 de febrero de 2005.
