- 1.Existencia de un fuerte sesgo policial en la visión de la seguridad, lo que se traduce en la creencia de que la seguridad es una competencia exclusivamente policial, sin que se visualice el papel de la sociedad y tampoco el papel de los otros componentes del sistema de justicia.
- 2.Existencia de instituciones estatales para la Policía (Secretarías de Seguridad, del Interior o de Gobernación) sin que se haya desarrollado plenamente una institucionalidad civil para la conducción y gestión de la seguridad, lo que propicia la existencia de cuerpos policiales con bastante autonomía y autoridades civiles reducidas a la administración de los asuntos policiales.
- 3.Inexistencia y/o debilidad de una comunidad de seguridad que promueva el debate, que señale peligros o debilidades y que genere conocimiento y propuestas.
- 4.Polarización de enfoques en el tratamiento de la inseguridad: El Estado tiende a privilegiar el control o la represión, mientras organizaciones de sociedad civil insisten en la prevención, sin que se visualice un necesario punto de encuentro entre ambos extremos.
- 5.Polarización y manipulación del tratamiento a los delincuentes: mientras la Policía los persigue, los organismos de derechos humanos los defienden; mientras la Policía los captura, los fiscales y los jueces los dejan en libertad.
- 6.Restauración de la visión maniquea de buenos contra malos en el manejo estatal de la seguridad: mientras desde la sociedad civil se cuestiona y se descalifican las iniciativas estatales, muchas veces por el solo hecho de provenir del Estado, desde la institucionalidad estatal se adopta una actitud defensiva, que se va volviendo crecientemente ofensiva hacia los mismos cuestionadotes y hacia el resto de la ciudadanía.
- 7.Amenaza de restricción creciente de las garantías individuales ante la incapacidad del Estado de enfrentar la inseguridad de forma integral y con fuerte legitimidad social.
- 8.Discurso político y social por la mano dura contra los delincuentes, el cual se alimenta del incremento de la inseguridad y del sentimiento de indefensión de la ciudadanía y tiende a distanciar a los organismos defensores de derechos humanos de la ciudadanía.
- 9.Politización sectaria del tema de la inseguridad, lo que se expresa en su inclusión en las campañas electorales y en la manipulación del miedo de la ciudadanía.
- 10.Persistencia de los cuatro vicios que han caracterizado a los operadores de Justicia, con diversa intensidad en cada uno de ellos: ineficiencia, corrupción, politización partidaria y violación de las garantías individuales, que constituyen la verdadera razón del poco éxito estatal para enfrentar a la criminalidad.
- 11.Debilidad de los controles democráticos sobre los operadores de Justicia, lo que deslegitima a las instituciones de Justicia ante la ciudadanía.
- 12.Conciente o inconciente estigmatización de la pobreza al asociar el incremento de la inseguridad con el incremento de la pobreza. La misma tendencia se observa en los jóvenes pobres al incrementarse la actividad de las pandillas o maras.
- 13.Reducción de la política de seguridad al combate de las maras y concentración de esfuerzos de la sociedad civil en la defensa de sus derechos y en su tratamiento con enfoque preventivo.
- 14.Poca visibilidad y atención en la escasa preparación de los operadores de justicia para enfrentar la criminalidad organizada y sofisticada.
B.CARACTERÍSTICAS BÁSICAS
1. Visión integral en un triple sentido: Estado/sociedad, prevención/control (Instituciones estatales de prevención social, policía preventiva y organizaciones de sociedad civil, por el lado de la prevención; y policías, fiscales, magistrados, jueces y sistema penitenciario, por el lado del control), y coordinación interinstitucional del sistema de Justicia: Policía Preventiva, Policía de Investigación, Ministerio Público o Procuraduría, Defensoría Pública, Poder Judicial, cárceles y centros de internamiento de menores y marco jurídico de la seguridad.
2. Disminución de la presión sobre los operadores de Justicia: Solución prejudicial que supone intervención de las autoridades municipales o de personas de respeto en la comunidad, como acción sustituta de la solución judicial de los conflictos, que supone la intervención de los operadores de Justicia, si el caso lo amerita.
3. Control externo, transparencia y rendición de cuentas de la Policía, el Ministerio Público o Procuraduría, el Poder Judicial, el marco jurídico, el sistema penitenciario y de atención a menores, la prevención comunitaria y los servicios privados de seguridad.
4. Participación informada de la sociedad civil en la toma de decisiones, control externo y evaluación del desempeño.
5. Proceso continuo de evaluación, investigación y depuración policial, fiscal y judicial que se traduzca en capacitación, reconocimiento o sanción y despido, si el caso lo amerita.
6. Creación y/o fortalecimiento de la institucionalidad civil en la Secretaría de Seguridad lo que supone, entre otras medidas, mando policial desconcentrado, civiles en cargos de dirección y equipos técnicos, y en la conducción de asuntos internos; equipos de civiles en análisis de conflictividad social, evaluación del desempeño y medición de la percepción.
7. Controles internos con independencia, dirigidos por civiles o personal externo a los operadores de Justicia con el apoyo de los mismos en tareas de supervisión de la eficiencia e investigación de faltas y delitos.
8. Más y mejor educación y capacitación en la investigación y tratamiento de los delitos en policías, fiscales, magistrados y jueces.
9. Revisión y creación del marco jurídico adecuado para una política de seguridad, lo que incluye la legislación que regule los servicios de inteligencia militar, policial y civil.
10. Tratamiento diferenciado de la sanción por tipo de delitos y grupos de edad: delitos seleccionados con medidas sustitutivas de la privación de libertad; menores infractores con centros especiales de internamiento; y delitos mayores con privación de libertad, lo que supone la consideración de tres ejes clave: castigo, rehabilitación y reinserción.
11. Reestructuración del sistema de internamiento de menores, lo que supone: readecuación física de las instalaciones, reorganización funcional, rediseño de la atención emocional, reelaboración del enfoque disciplinario y fortalecimiento y capacitación de la Policía de custodia.
12. Estricto control sobre los servicios privados de seguridad, lo que supone registro, capacitación, establecimiento de responsabilidades y restricciones y evaluación.
13. Eficiencia, prontitud, responsabilidad y transparencia en la información relacionada con la inseguridad y el sistema de Justicia.
14. Caracterización de los delitos por regiones o zonas, y priorización por impacto y por sectores sociales victimizados.
15. Delimitación de las actividades y responsabilidades de los militares en temas de seguridad ciudadana, precisando que su intervención, cuando se considere pertinente, deberá subordinarse a la respectiva institucionalidad de seguridad.
16. Promover el acercamiento con diversos sectores sociales, lo que puede motivar la gestión de pactos por la seguridad con municipalidades, iglesias, medios de comunicación, empresarios, organismos defensores de los derechos humanos y organizaciones que trabajan con temas relacionados con la seguridad.
C. EJES DEL PROCESO
1. Formulación
- Promover, difundir y debatir la necesidad de un enfoque integral de la seguridad en la triple perspectiva que se ha planteado.
- Incorporar a todos los sectores sociales que tengan y deseen decir algo sobre el tema, con la condición de que debe ser una participación informada.
- Comprometer con la política de seguridad a los máximos dirigentes de los poderes del Estado, particularmente al Congreso Nacional o Asamblea Legislativa, para garantizar un enfoque de Estado en el tratamiento de la inseguridad.
- Incorporar de manera activa a los máximos conductores de los operadores de Justicia y de las municipalidades.
- Incluir para su revisión todas las propuestas parciales, totales y generales que se hayan elaborado, para utilizar positivamente el camino recorrido por diversas instituciones y organizaciones en el tema de la inseguridad.
- Impedir que el tema de la seguridad sea monopolizado por un partido político, aunque debe promoverse que cada partido tenga sus equipos trabajando en el tema.
- Promover compromisos políticos y sociales con una política estatal e integral de la seguridad, para asegurar su trascendencia y permanencia durante un período que vaya más allá de la duración de la gestión gubernamental.
- Establecer con claridad las instituciones y organizaciones responsables de cada iniciativa contenida en la política, a efecto de que incluyan lo que corresponda en sus planes de acción.
2. Ejecución
- Cada institución y organización ejecutará lo que le compete de acuerdo a los lineamientos de la política de seguridad.
- Debe existir una instancia externa y con representación del Estado y de la sociedad, que se encargue de controlar la ejecución de la política, analizar los obstáculos y sugerir medidas para enfrentarlos.
- Esta instancia deberá contar con los medios necesarios para contratar estudios, realizar monitoreos y evaluar el impacto de la ejecución de la política de seguridad en los períodos y regiones que se consideren adecuados.
- También debe poseer amplias facultades para solicitar información, explicaciones y sustentación de las iniciativas relacionadas con el combate a la inseguridad y con el desempeño de los operadores de Justicia.
- Debe velar por la inclusión de las necesidades presupuestarias y por el correcto balance entre los recursos limitados y las prioridades establecidas en materia de seguridad.
3. Evaluación
- De forma periódica, semestral o anual, esta instancia coordinadora deberá informar a la nación sobre la ejecución de la política de seguridad, señalando sus logros, estancamientos, retrocesos, obstáculos y dificultades a nivel nacional, regional e institucional.
- Las universidades y centros de investigación independientes deben asumir un papel activo en el proceso de evaluación de resultados y promover actividades académicas de recolección de información cuantitativa y cualitativa, y mantener un debate en torno a temas puntuales relacionados con la política de seguridad.
- Una atención especial debe merecer la percepción ciudadana de la política de seguridad, incluyendo la percepción del problema y del desempeño de las instituciones, así como la percepción de expertos vinculados a los diversos ejes de la política.
- Las recomendaciones de esta instancia externa de control, seguimiento y evaluación, deben ser vinculantes, para que se apliquen los correctivos necesarios cuando la política esté fallando.
D. PERSPECTIVAS Y RETOS
- 1. El control o represión del delito puede producir un impacto positivo en la ciudadanía porque percibe que desde el Estado se está haciendo algo para combatir la criminalidad; sin embargo, su efecto es inmediato y a corto plazo. Para lograr un efecto de largo plazo es necesario vincularlo con la prevención que supone un trabajo vinculado a la sociedad, por las condiciones económicas, sociales y culturales que la estimulan, pero también un trabajo vinculado con el fortalecimiento de la institucionalidad relacionada con la seguridad.
- 2. En situaciones extremas, y la delincuencia parece ir por ese camino, se produce el riesgo de restringir las libertades individuales, lo cual está asociado con el debilitamiento de un Estado de Derecho que apenas ha iniciado su proceso de fortalecimiento, luego de la crisis asociada al autoritarismo de décadas anteriores.
- 3. Se vuelve urgente debatir sobre el peligro de la restricción de las garantías individuales asociados a delincuentes reales o supuestos, porque se corre el riesgo de reproducir el pasado, cuando se restringían las libertades individuales de aquellos que se señalaban como enemigos reales o supuestos del Estado.
- 4. La idea de reprimir a los delincuentes debe ser sustituida por la idea de reprimir a la delincuencia, como fenómeno social que necesita ser resuelto por la vía del Derecho y no por la vía de la venganza. En este sentido, el Estado debe asumir su papel de garante del interés general de la sociedad, por encima de los intereses de personas o grupos, y tratar de encontrar soluciones mediatas e inmediatas al problema de la inseguridad.
- 5. La necesidad de incorporar y desarrollar un enfoque preventivo de la seguridad, no debe ser obstáculo para reconocer la necesidad de aplicar el enfoque represivo de la delincuencia, siempre y cuando se garantice que el proceso se realizará dentro del marco del Estado de Derecho. No se trata de privilegiar a uno por encima del otro porque siempre quedará incompleto el proceso y lejos de ser una política de Estado, serán acciones coyunturales impulsadas con el sello partidario en momentos específicos de la realidad nacional.
- 6. Un paso importante en este proceso es el de crear, desarrollar e impulsar una comunidad de seguridad que haga lo que corresponda para crear capacidades civiles en temas de seguridad y de gestión de la seguridad como política pública, y que estimule el debate, la crítica y la propuesta, como ejes fundamentales para impulsar la seguridad como política de Estado. Lo anterior propiciaría un trabajo directo de formación de equipos de trabajo sobre seguridad en los partidos políticos los cuales, una vez pasadas las elecciones, conforman los poderes del Estado y ocupan las cúpulas del sistema de justicia, desde donde tomarán las decisiones necesarias para enfrentar el problema de la inseguridad.
- 7. El endurecimiento del discurso político en materia de seguridad, representa un retroceso en el proceso de construcción democrática, porque propicia la intolerancia, el autoritarismo y el debilitamiento del Estado de Derecho. De la misma manera, un discurso social anquilosado, contestatario y desinformado, afecta la construcción democrática porque reduce a sus actores al papel de observadores y jueces, en lugar de estimular su condición de vigilantes activos, comprometidos y propositivos en la elaboración, ejecución y evaluación de una política estatal de seguridad.
- 8. Un paso obligado es la restitución de la credibilidad de las instituciones del sistema de Justicia y para ello se vuelve impostergable el fortalecimiento de los controles democráticos sobre los operadores de Justicia, que se traducen en la creación y/o fortalecimiento de las instancias internas de control de los vicios asociados a la institucionalidad estatal, referidas a Inspectoría y Supervisión de magistrados, jueces y fiscales y a Inspectoría y/o Asuntos Internos de la Policía.
- 9. Lo anterior se relaciona con la necesidad de reducir la mora policial, fiscal y judicial, referida a la deuda que las instituciones de Justicia contraen con la sociedad cuando no resuelven los casos que se les presentan con la prontitud, objetividad y eficiencia que se espera de ellos. Un paso importante es precisar si la mora es atribuible a la magnitud de los vicios asociados a los operadores de Justicia, para aplicar los correctivos del caso, o si es atribuible a la escasez de recursos financieros, materiales y humanos, derivados de las restricciones presupuestarias con que se trabaja en nuestros países.
- 10. La necesidad más importante está vinculada a la elaboración de una política de seguridad asumida y consensuada con los diversos sectores de la sociedad y del Estado, con visión integral y de largo plazo, transparente, responsable, sin sesgo partidario y con cuatro ejes articuladores: equilibrio, eficiencia, confianza y apego irrestricto a la Ley.
1. Ponencia presentada en el Foro Regional: "Seguridad y Gobernabilidad democrática", OEA/WSP Internacional, Managua, Nicaragua, 1 al 4 de febrero del 2005.
2. Socióloga y economista hondureña, profesora-investigadora del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) e investigadora asociada del Centro de Documentación de Honduras (CEDOH). Se ha dedicado a la docencia e investigación en temas de Sociología Política relacionados con defensa, seguridad, violencia, ciudadanía, gobernabilidad, reformas militar, policial y judicial, partidos políticos, procesos electorales y otros. lsalomon30@hotmail.com y lsalomon@cedoh.org
Fuente:
Ponencia presentada en el Foro Regional "Gobernabilidad democrática y seguridad democrática en Centroamérica: estrategias de colaboración Estado-sociedad civil", Managua, Nicaragua, del 1 al 4 de febrero de 2005.
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