Las perspectivas de la defensa europea y la convergencia española

LAS PERSPECTIVAS DE LA DEFENSA EUROPEA Y LA CONVERGENCIA ESPAÑOLA

Dr. Gustavo Suárez Pertierra
Noviembre 2001

Creo que lo que de mí se pretende en la excelente iniciativa que constituye este FORO es la expresión de algunas líneas generales de la evolución de la política de defensa europea y su contraste o, mejor dicho, la convergencia con ella de la política de defensa española después de superar notables dificultades. Procuraré asumir este encargo integrando en mis reflexiones la perspectiva académica y la experiencia personal en la administración de la defensa española durante nueve años.

I. La respuesta a los conceptos clásicos de la defensa ¿Qué defendemos?, ¿Cómo nos defendemos?, ¿Contra quién nos defendemos?, está enormemente condicionada por la realidad.

Hoy tenemos claro que la seguridad ya no es solo defensa, sino un concepto bastante más amplio que depende de nuevas amenazas, que no son solamente de carácter militar, y de nuevos riesgos que proceden de fuentes muy diversas que no estaban en la agenda de la respuesta armada. Estos riesgos son muy difíciles de prevenir y de identificar, de aislar y de contener.

Este concepto estaba bastante claro desde hace una década, pero a partir del 11 de septiembre se muestra mucho más evidente. Los nuevos riesgos son difusos y globales. No hay guerras mundiales; todas son guerras locales y no son guerras clásicas ni en sus escenarios, ni en sus medios, ni en sus respuestas. Pero cualquier conflicto, por local que sea, involucra a todas las naciones; ningún Estado puede prescindir de poner atención a un conflicto por lejano que esté.

Este hecho tiene una doble consecuencia:

Las políticas de defensa, sobre todo a partir de ahora, deben ser políticas compartidas. Ni la respuesta puede ser aislada ni el conflicto puede ser desatendido. A la defensa le ha llegado la globalización.

La política de defensa es un componente esencial de la política exterior de los Estados y las Fuerzas Armadas son cada vez más un instrumento precioso de esta política exterior.

II. La defensa europea siempre estuvo ligada a la OTAN. Surge a partir de la II Guerra Mundial como organización defensiva euro - atlántica, precisamente como resultado del cambio en las relaciones internacionales que la guerra produce y para evitar la renacionalización de las políticas de defensa que tanto daño causaron en la vieja Europa.

En 1945 se concluye el Tratado de Washington y se crea la Organización Atlántica basada en cuatro principios: seguridad, consultas, disuasión y defensa.

Frente a la Alianza Atlántica surge, diez años más tarde, el Pacto de Varsovia y ya tenemos a la OTAN atravesando la Guerra Fría, las sucesivas crisis con la Unión Soviética y el telón de acero, la posterior distensión con la idea de la respuesta proporcional y el inicio de conversaciones que llevaron a la conclusión de los tratados de desarme. Para 1989, cuando se produce aquella especie de cataclismo que muchos identifican como el final del siglo, aunque diez años antes, la Organización Atlántica está bien consolidada. No obstante, nunca había tenido una intervención operativa, es decir, no habían entrado en vigor las previsiones del Tratado de Washington.

Mientras tanto, Europa tomaba conciencia de su unidad. En 1948, un grupo de cinco países pioneros crean una organización que se llama Unión Europea Occidental para responder a la idea de defensa colectiva europea. El Tratado de Bruselas, por el que se crea la organización, siendo un tratado defensivo, ya recoge curiosamente la idea de avanzar en el proceso de integración europeo en los ámbitos que no son propiamente defensa, sino culturales, sociales y económicos. Esto no se produce, sin embargo, hasta 1958 cuando el Tratado de Roma crea la Comunidad Económica Europea.

En contra de las primeras previsiones de los pioneros europeos, mientras la OTAN se afianza, la UEO languidece. No es sino hasta treinta años más tarde, a medida que el proceso de construcción europea se va consolidando, cuando la UEO toma algún predicamento constituyéndose principalmente en un foro de reflexión sobre la política de defensa común de los Estados miembros de la OTAN. El Tratado de la Unión Europea, firmado en Amsterdam en 1997, le concede un cierto respaldo cuando configura a la UEO como el componente de defensa de la Unión Europea y como el pilar europeo de la Alianza Atlántica.

A final de la década de los ochenta se produce en el mundo un cambio radical: cae el Muro, se disuelve el Pacto de Varsovia, la Unión Soviética se desmembra. El escenario europeo de seguridad cambia por completo en muy poco tiempo: aparecen veintidós Estados nuevos. La amenaza que existía tras el telón de acero se sustituye por riesgos inconcretos que tienen que ver con situaciones de carácter económico, social, cultural, religioso y que producen formidables inestabilidades. La arquitectura defensiva europea, basada en estas antiguas organizaciones, debe ir adaptándose a los requerimientos de la nueva situación. La OTAN avanza desde una consideración estrictamente de defensa hacia una concepción más amplia de seguridad y defensa que compatibiliza capacidad militar y cooperación y que permite generar la Asociación para la Paz con los países del Este Europeo. Las estructuras de la OTAN se flexibilizan y, aunque las misiones siguen siendo las mismas porque el tratado fundacional no se toca, el nuevo concepto estratégico incorpora ya la idea de "promover la seguridad y la estabilidad en la región euro-atlántica".

Por su parte, la Unión Europea va tomando conciencia de que el componente defensivo es una parte imprescindible de la unidad política. Hasta el Tratado de Amsterdam, sin embargo, no se determina para la Unión una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que deberá basarse en la definición de un programa de Política de Defensa Común para tender hacia un Defensa Común. Este planteamiento artificioso trata de no tocar las susceptibilidades ligadas al concepto clásico de soberanía de los Estados miembros de la Unión. Pero, aún con un planteamiento tan alambicado, se puede ir avanzando poco a poco en la definición de unos objetivos comunes. La Unión Europea define a la UEO como su brazo operativo para llevar a cabo tareas humanitarias y de evacuación, de mantenimiento de la paz y de gestión de crisis, que son las llamadas "Misiones Petersberg".

Por su parte, la relación entre OTAN y UEO, que es su pilar europeo, se establece sobre la base de principios de cooperación, transparencia y complementariedad. A ello ayuda el concepto de "fuerzas separables no separadas", que permite a los Estados asignar el mismo conjunto de fuerzas a una u otra organización.

Los nuevos tiempos han supuesto para la OTAN su estreno operativo. Bajo el mandato de Naciones Unidas intervino en agosto - septiembre de 1995 sobre objetivos militares serbios en Bosnia-Erzegovina hasta que fue posible iniciar las conversaciones de Dayton. Como consecuencia de la paz, se constituyó bajo mando y control de la OTAN la Fuerza Multinacional de Implementación del Plan de Paz. Bajo el mando de Naciones Unidas también interviene en Kosovo y, finalmente, al amparo de una resolución de la propia Organización, ha acordado estar preparada para la intervención en la crisis que actualmente vivimos en aplicación del art. 5 del Tratado de Washington.

III. Mientras esto sucedía en Europa, ¿qué pasaba en España?

Conviene indicar desde el principio que a lo largo de los siglos XIX y XX se constata una permanente presencia del elemento militar en la vida pública española. La intervención política del ejército adopta diversas fórmulas y va intentando legitimarse con una construcción ideológica según la cual las Fuerzas Armadas son depositarias de los valores y esencias de carácter permanente que supuestamente definen el modelo de convivencia y que se encuentran prefijados no se sabe muy bien por qué instancias de autoridad. Los ejércitos ejercen una función de tutela sobre las instituciones y sobre la vida pública en general que, consecuentemente, les sitúa como entidades autónomas dentro del conjunto de las instituciones del Estado.

Con la llegada de la transición a la muerte de Franco, España se encuentra con unas fuerzas armadas acostumbradas a intervenir en la vida pública y prácticamente aisladas del resto del mundo. En contra de lo que a primera vista pudiera pensarse, las Fuerzas Armadas españolas, extraordinariamente sobredimensionadas y con sus cuadros superiores formados en la guerra civil, están infradotadas en medios materiales y sus presupuestos son reiteradamente escasos. La ausencia de participación en organizaciones y actividades internacionales, junto con la escasez de recursos, impide la incorporación de nuevas tecnologías. El aislamiento y las condiciones del régimen político impiden la apertura ideológica de los ejércitos en un contexto favorecido por la ocupación de un espacio político impropio que se concreta de una manera especial en la militarización del orden público.

Las crisis que se producen en esta situación son continuas. Están provocadas en su raíz por el inicio de la construcción del Estado de Derecho, la puesta en marcha de la nueva organización territorial y la introducción de las libertades. Así, la reforma sindical de otoño de 1976 provoca la dimisión del Vicepresidente del Gobierno para Asuntos de la Defensa; la legalización de los partidos de izquierda en la primavera de 1977 tuvo como repercusión la dimisión del Ministro de Marina; el restablecimiento de la Generalitat de Cataluña en 1977 provoca un poderoso conflicto interno.

Mención especial merece el fenómeno del terrorismo. La estrategia de la tensión constituye a los mandos militares en objetivo favorito de los atentados y excita la vertiente desestabilizadora en un sistema político que está empezando a nacer.

En este contexto, Adolfo Suárez y el Teniente General Gutiérrez Mellado poco pudieron hacer en materia de defensa que no fuera ir conduciendo poco a poco el proceso de transición. Adoptaron medidas incipientes, aunque algunas de ellas son muy significativas en tanto que inician el proceso de reforma y transformación de las Fuerzas Armadas españolas.

Así, en 1977 y, por tanto, en pleno proceso de transición, se crea el Ministerio de Defensa que, sin embargo, no dispuso de edificio propio hasta 1984. También por esta época se prohíbe a los militares actuar en política, de modo que si quieren hacerlo deben dejar las Fuerzas Armadas sin posibilidad de volver a ellas. En 1978 se dictan las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, que sustituyen a las viejas Ordenanzas de Carlos III. Son estas unas normas ligadas al componente clásico de la autosuficiencia militar, pero regulan con una claridad ciertamente moderna algunos institutos como la "obediencia debida", por cuya virtud el militar que reciba de su superior órdenes contrarias a la Constitución y a las leyes vigentes no está obligado a cumplirlas. Finalmente y como nuevo dato significativo, al final del período aparece ya un Ministro civil, aunque en 1984 los cargos civiles en el Ministerio de Defensa no llegaban a la media docena.

Este momento culmina con el intento de golpe de Estado de 23 de febrero de 1981, que produce paradójicamente sobre las relaciones civiles - militares un efecto beneficioso que los españoles vamos a poder sentir casi inmediatamente en el futuro. Para el fracaso del esperpéntico proyecto fue decisiva la actitud del Rey; también, en mi criterio, la decidida apuesta de la sociedad española por la convivencia democrática durante la transición, así como la idea de la integración en Europa que ya comenzaba a tomar cuerpo y cuya referencia aún lejana comenzaba a impacientar a algunos sectores sociales.

IV. En este contexto y sobre la base de las medidas anteriores puede decirse que comienza a partir de este momento el proceso de reforma de las Fuerzas Armadas españolas, entendido como un proceso de carácter sistemático, con criterio, rigor político y que se evalúa periódicamente. N. Serra, el primer Ministro de Defensa del Gobierno socialista que gana las elecciones en 1982, ha escrito que, después de algunos primeros problemas ligados a las consecuencias judiciales del intento de golpe de Estado, fue necesario estudiar detenidamente durante casi un año el proceso de reforma que era necesario poner en marcha.

Son muchas las líneas de acción específicas que se incluyen en este proceso general. Interesa dejar claras algunas ideas. En primer lugar, que los procesos se alimentan unos a otros; en segundo lugar, que no siguen un orden sistemático más que sobre el papel. Desde unos planteamientos sistemáticamente formalizados, el diseño es suficientemente flexible como para ir ordenando la adopción de medidas conforme las circunstancias lo aconsejaran.

En mi criterio, son tres los procesos que caracterizan más radicalmente la reforma:

1º) Proceso de constitucionalización de las Fuerzas Armadas.

Podría definirse como el conjunto de acciones que van dirigidas a ubicar a los ejércitos en el lugar que les corresponde dentro del conjunto de las instituciones del Estado.

Es un largo proceso cuyo primer hito es la reforma de la Ley Orgánica de Criterios básicos de la Defensa Nacional, que se lleva a cabo en 1984. Esta ley, que revisa el primer desarrollo constitucional de 1980, inicia un sistema de distribución de las competencias sobre Defensa Nacional a los diferentes órganos del Estado. El legislativo comienza a realizar a partir de aquí un cierto control, leve al principio, de la acción de las Fuerzas Armadas a través del control al gobierno y de la asignación del Presupuesto. Las autoridades del Ejecutivo, especialmente el Presidente del Gobierno y el Ministro de Defensa, se configuran como órganos unipersonales con competencias específicas en la materia. Aparece la figura de Jefe del Estado Mayor de la Defensa como principal colaborador del Ministro en los aspectos militares. Por último, pero muy principalmente, los órganos colegiados (uno de los cuales, llamado Junta de Jefes de Estado Mayor, tenía hasta ahora el mando supremo de los ejércitos) pasan, a partir de este proceso de personalización de las decisiones, a ejercer labores deliberantes, consultivas y de asesoramiento.

Una parte muy importante, quizá la parte nuclear de ese proceso que me he permitido llamar de constitucionalización de los ejércitos, lo constituyó la definición de las misiones de las Fuerzas Armadas. Es un aspecto especialmente delicado, pues se trata de restringir el campo de acción de los ejércitos, impropiamente ampliado mediante la asignación de funciones que no son de carácter militar. Dicho en otras palabras: se trata de recuperar la naturaleza propia de las Fuerzas Armadas. En un intento de agrupamiento sistemático de las medidas adoptadas desde esta perspectiva, podría decirse que los campos de acción fueron los siguientes:

Distinción entre labores policiales y labores militares. Se emprende a partir de 1986 con una ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que renueva los cuerpos policiales: uno de naturaleza estrictamente civil, la Policía Nacional; otro que está sometido a disciplina militar pero que emplea métodos y medios policiales, que es la Guardia civil.

Reforma de la justicia militar que en España tenía una extensión extraordinaria, pues atribuía a los tribunales militares el conocimiento de los delitos cometidos por militares, cualquiera fuere su naturaleza; los delitos en que el sujeto pasivo fuera un militar, es decir, los cometidos contra militares aunque los autores fueran civiles; y los delitos cometidos en establecimientos militares. Excuso insistir en que el Código penal militar tipificaba los delitos contra el orden público como delitos de carácter militar.

Para la definición de las misiones de las Fuerzas Armadas es prioritario determinar los objetivos de la Defensa Nacional. Esto no se había intentado hasta 1984, cuando comienza un debate parlamentario, el primero sobre política de defensa, que fija con carácter general y aún poco depurado objetivos y acciones. Sin embargo, sienta la idea básica del proceso, que es el abandono de la idea de defensa interior y de ocupación del territorio como fundamento de la misión de las Fuerzas Armadas. A partir de aquí y fundamentalmente desde que en 1992 se da un nuevo paso en la definición de los objetivos de la Defensa, los ejércitos quedan orientados a la defensa frente a la agresión exterior, la defensa del orden constitucional y la colaboración con los ejércitos extranjeros. Para entonces, España ya había ingresado en la OTAN y habían irrumpido nuevas misiones para los ejércitos.

2º) Proceso de ruptura del aislamiento.

La clave es el ingreso de España a la OTAN, que se produce en 1981 y por sorpresa, esto es, sin debate parlamentario. No se produce en absoluto por razones de política de defensa, sino por presión de la necesidad de integración en las instituciones europeas para la modernización de España.

El Partido Socialista, que gana las siguientes elecciones, lleva en su programa el rechazo a la pertenencia de España a la OTAN, por razones de procedimiento y de fondo, y compromete un referéndum para decidir acerca de la permanencia o no en la Organización Atlántica.

El referéndum no se produce hasta 1986, mientras se va tomando una conciencia progresiva de que la permanencia en la OTAN, aun con la incógnita de su mantenimiento para el futuro, podía favorecer la integración en la Unión Europea y la puesta en conformidad del modo de actuar de las Fuerzas Armadas españolas con los valores de las sociedades democráticas occidentales.

Un estudioso de este proceso, B. Labatut, pone de manifiesto la paradoja de que los socialistas, opuestos a la OTAN, se ven obligados a asumir una situación contra la que lucharon fuertemente sin tener siquiera el consuelo de una insuficiente mayoría tras la que escudarse a la hora de convocar al referéndum, porque las elecciones se ganaron con mayoría absoluta. Para mayor ironía, la derecha en aquel momento se pronunció contraria al referéndum y proclamó la abstención.

Esta fue ciertamente una decisión de Estado. Constituyó una importante batalla democrática que implicó a toda la sociedad española y no sólo a las Fuerzas Armadas. De allí surgió un sistema específico de vinculación a la OTAN que supuso la no participación en la estructura militar integrada. También significó un nuevo modelo de relaciones con Estados Unidos, que pasó de la asistencia militar a un modelo de cooperación asistencial.

En 1988 se produce la adhesión de España y Portugal a la Unión Europea Occidental.

3º) Proceso de construcción de una administración de lo militar homologable y eficaz.

En 1977 se había creado el Ministerio de Defensa, pero esto sólo fue realmente, como se ha dicho, una yuxtaposición de los tres antiguos ministerios militares hasta bien entrada la década de los '80.

Una vez definidos los objetivos de la defensa nacional y las misiones de las Fuerzas Armadas en una sociedad moderna, el instrumento imprescindible para la aplicación y control de los diferentes procesos es una administración integrada, estable y unitaria de la Defensa, es decir, la construcción de un Ministerio de Defensa imbricado en la Administración general del Estado.

En España se acomete este esfuerzo principalmente a partir de 1984 y se mantiene de manera continuada desde la idea de que sólo con un instrumento orgánico potente es posible acometer procesos básicos de reforma que me permito tan sólo enunciar: el redimensionamiento y la profesionalización de los ejércitos, la puesta en marcha de programas de dotación de material, en especial los grandes programas plurianuales ligados a sistemas de compensación, la elaboración de la doctrina de acción conjunta, la reforma de la enseñanza militar o la completa ordenación de la carrera militar de acuerdo a criterios profesionales, que se acomete mediante una Ley de la Función Militar en 1989.

V. Cuando se produce el gran cambio del escenario mundial, las Fuerzas Armadas españolas están en convergencia con las instituciones europeas. Quedaba el pleno ingreso de España en una OTAN renovada, que ya no era necesario someter a nuevo referéndum porque la OTAN, manteniendo sus misiones fundamentales, tenía una estructura diferente, respondía ahora a otras necesidades, su estructura orgánica había cambiado y se iniciaba una progresiva apertura hacia el Este.

Desde 1986 España está incorporada a la OTAN y a partir de 1988 las Fuerzas Armadas españolas participan activamente en las nuevas misiones encomendadas por los organismos internacionales. En esta fecha, siete oficiales españoles del Ejército del Aire participan por primera vez al servicio de Naciones Unidas en la misión de verificación de la paz en Angola. Y a partir de este momento, han venido participando y lo están haciendo todavía en muchas misiones humanitarias de carácter internacional, entre las que por su importancia o cercanía señalaría las de Centro América y las que aún hoy se mantienen en la antigua Yugoslavia o las que previsible se efectuarán en Afganistán.

Tan sólo me resta, para terminar, expresar una breve reflexión fruto de la experiencia española que acabo de exponerles, y que es la siguiente. En mi criterio, la clave del éxito en un sistema de incorporación política normalizada de las Fuerzas Armadas a la sociedad, es la puesta en marcha de procesos decididos que permitan la imbricación de la organización militar en el conjunto de las instituciones del Estado. Esto tiene que ver con la elaboración de disposiciones legales de diferente nivel, con la fijación de programas de acción globales y sistemáticos, con la determinación continuada de los ritmos que deban aplicarse y con la definición de las misiones de las Fuerzas Armadas en una sociedad moderna, desechando aquellas que no se corresponden con su naturaleza.

Para todo esto un instrumento imprescindible es la creación de una organización administrativa adecuada y un punto de apoyo muy importante es la conexión con las organizaciones internacionales y con los ejércitos de otros países, así como la participación en nuevas misiones de carácter compartido.

Pero también es preciso constituir una base de aprecio social hacia los ejércitos que está en relación directa con su integración en la sociedad de la que forman parte y a la que sirven y especialmente con la definición de misiones que sean percibidas como propias por la sociedad. Y esto implica, hoy mucho más que ayer y mucho más después del 11 de septiembre, poner en práctica lo que podría llamarse una nueva pedagogía de la Defensa que debe instrumentarse en conjunto por las propias Fuerzas Armadas y por los agentes sociales. Se requiere una pedagogía sobre las exigencias actuales de la política de seguridad; sobre cómo se defienden mejor los intereses nacionales, a veces a través de alianzas y lejos de las propias fronteras, cosas que a los ciudadanos, en ocasiones, nos cuesta entender; sobre lo que significa un ejército moderno, profesionalizado, bien dotado y preparado para ser proyectado donde sea necesario; y sobre los gastos de defensa, porque estas Fuerzas Armadas son más caras.