LA SEGURIDAD HEMISFERICA Y LA DEL MERCOSUR: UNA MIRADA DESDE LA ARGENTINA

Ernesto López

1. La complejización de los asuntos de seguridad

El fin de la Guerra Fría posibilitó el definitivo afianzamiento de lo que hoy llamamos globalización, al quedar liberada la escena internacional de los constreñimientos que la compleja problemática de seguridad le imponía a la dinámica económica internacional. Como consecuencia de ello sobrevinieron mudanzas de una considerable significación tanto en el plano económico cuanto en el de la seguridad. En el primero: apertura de los mercados nacionales, reorganización espacial de la producción, difusión de tecnologías ahorradoras de mano de obra, reforma del Estado de bienestar, entre otras. Con la consecuencia de que: a) se incrementó la interdependencia entre economías y países diferentes; b) se produjo un proceso de fragmentación y diferenciación a escala intraestatal y/o local; c) se manifestó una tendencia a la formación de polos económicos regionales.
En el plano de la seguridad las cosas se complejizaron, dando como resultado el siguiente cuadro: a) hay una tendencia a modificar los vínculos entre lo nacional y lo internacional (lo que se refleja en un arco de hechos que van desde los debates académicos sobre los alcances actuales de la soberanía de los Estados hasta la noción de “guerra preventiva” y el intervensionismo unilateral que vulnera flagrantemente el principio de no injerencia); b) la multidimensionalidad de la problemática de la seguridad, profusamente reconocida ya, en este momento, en declaraciones y documentos (vgr: la actualización conceptual de la OTAN, de 1999; la reciente declaración conjunta de los participantes en la Conferencia Especial de seguridad, de OEA, reunida en México en octubre de 2003); y c)la multiplicación de objetos, actores y escenarios de la seguridad, de lo que dan cuenta, entre otros hechos, el desplazamiento de los Estados de un lugar de centralidad excluyente, la aparición del concepto de seguridad humana, los ataques del 11 de septiembre de 2001, las guerras de Afganistán e Irak, así como la generalizada admisión de que existen “nuevas amenazas”.
Para completar este cuadro de complejidad debe mencionarse que debido a la posición de “superpotencia solitaria” –la expresión es de Huntington- que ha alcanzado Estados Unidos, y dada la opción unilateralista escogida por G. Bush, se ha generado una tensionante paradoja: la del superactor unilateral en un mundo cada vez más interdependiente. Es claro: de un lado, la globalización, que en tanto produce interdependencia e interrelación, demanda cooperación y multilateralidad; del otro, la “superpotencia solitaria”, que procura imponer su lógica de incontestable superactor unilateral.
Finalmente, debe también reconocerse que a nivel “hemisférico” –un neologismo que insiste en designar de un modo impreciso lo que en realidad es un continente- americano ha habido una complejización de planos, instancias e instituciones. Para ilustrarlo basta mencionar que junto a los de un modo u otro problematizados TIAR y JID, aparecen hoy, la Comisión de Seguridad de la OEA, las Cumbres Hemisféricas, las Reuniones de Ministros de Defensa también hemisféricas, las de Ministros de Defensa sudamericanos, próximo a los cuáles existe una amplia gama de iniciativas y acuerdos subregionales.
A esta variedad, la declaración de México de la ya mencionada Conferencia Especial de Seguridad la designa como “arquitectura flexible”, lo que probablemente no es más que un elegante eufemismo.

2. Una diferenciación de situaciones

Algunos hechos menos o más recientes han tenido un impacto relevante sobre lo que se podría definir como un aumento de la heterogeneización de Latinoamérica. Es evidente, que la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos, Canadá y México les ha conferido a estos dos últimos países un status especial. Lo que se ha visto reforzado, además, por la decisión de los Estados Unidos de incorporarlos al paraguas protector de la National Missile Defense (NMD). Están comprendidos, además, dentro de la esfera del U.S. Northern Command (Northcom). A lo que cabe agregar que, después de los ataques del 11 de septiembre, ambos han quedado también incluídos dentro de la preocupación estadounidense por la homeland security. Vale decir que por razones tanto económicas cuanto de seguridad, ambos países han pasado a ocupar una posición relevante en términos estratégicos para los Estados Unidos. También la Cuenca del Caribe y Centroamérica han entrado en el horizonte de visibilidad norteamericano relativo a la antedicha homeland security, luego del 11 de septiembre. Es decir que, en este caso, a la vieja y conocida consideración estratégica que colocaba a ambas regiones en una situación peculiar, han venido a sumarse nuevos motivos. Es probable, asimismo, que una buena parte del área quede cubierta por la NMD. Seguramente Puerto Rico lo está y, por lo mismo, buena parte de los países caribeños también.
América Central, por su parte, desde la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática, en diciembre de 1996, ha avanzado en el desarrollo de un modelo subregional de seguridad, integral y único. En diciembre de 2003, además, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua han firmado un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, del que se ha autoexcluído Costa Rica. Finalmente cabe consignar que Nicaragua, Honduras, El Salvador y República Dominicana han enviado contingentes militares a Irak, que se han incorporado a la Brigada Plus Ultra, comandada por España, lo que revela también la existencia de cierto accionar de combinado ^[1]. Cabe mencionar, finalmente, que el Canal de Panamá sigue concitando una atención especial por parte de los Estados Unidos.
A diferencia de las regiones y/o países recién mencionados, América del Sur ha desarrollado vínculos menos estrechos con los Estados Unidos. Salvo Chile, que ha firmado un acuerdo de libre comercio con la potencia del norte, ningún otro país de la región mantiene esa clase de relaciones económicas y comerciales. Es incluso posible destacar que en las recientes negociaciones sobre el ALCA, sostenidas en noviembre de 2003, Brasil y Argentina lideraron una posición poco complaciente con las pretensiones de los Estados Unidos. En materia de seguridad tampoco operan –de jure o de facto- en la región acuerdos o dispositivos como los mencionados precedentemente (homeland security, NMD, etc.). Sólo cabe mencionar que Argentina mantiene el status de aliado extra-OTAN de los Estados Unidos, un resabio del decenio menemista que no goza actualmente de mucha simpatía a nivel de la opinión pública, y que Colombia recibe ayuda militar y económica para enfrentar al narcotráfico y a las guerrillas. Por el contrario, se asiste al desarrollo de iniciativas de nivel regional, como la Declaración de América del Sur como Zona de Paz, o subregional, como la Declaración de Mercosur como Zona de Paz o la firma entre Brasil y Argentina del Consenso de Buenos Aires, de signo autonómico respecto de los Estados Unidos. De modo que el “hemisferio” se presenta hoy como un objeto bastante fragmentado y heterogéneo. Al punto que es posible distinguir con claridad cuatro regiones diferenciadas en términos de problemática estratégica, distinción que coincide con la clásica clasificación geográfica: América del Norte, América Central, el Caribe y América del Sur.

3. Mercosur: un campo privilegiado de actuación para Argentina

Como se sabe, Argentina y Brasil, junto a Paraguay y Uruguay, se hallan asociados hace ya tiempo en el esfuerzo por desarrollar MERCOSUR. Para todos ellos, pero especialmente para Argentina y Brasil que lo vislumbran como un instrumento útil tanto para extender mercados y ampliar la escala de sus respectivas economías, cuanto para ganar autonomía y capacidad de negociación internacional, constituye una opción estratégica. Como también se sabe, existe un MERCOSUR ampliado, que incluye como asociados a Bolivia y Chile, y más recientemente a Perú. A Argentina en particular, la inclusión en este mercado común le ha resultado claramente beneficiosa, desde el punto de vista comercial y económico en general. Bastan unos pocos números para ilustrarlo. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo, el promedio de las exportaciones argentinas, en porcentajes, entre los años 1998 y 2001 inclusive, se orientó de la manera que sigue:

Unión Europea	18.0%
TLC (NAFTA)	12.8%
Mercosur (sin Chile y Bolivia)	31.5%
Chile	8.9%
Otros	29.8%

Mientras que las importaciones argentinas, entre 1999 y 2001, en porcentajes, se comportaron del siguiente modo:

Unión Europea	24.6%
TLC (NAFTA)	22.3%
Mercosur (sin Chile y Bolivia)	27.3%
Chile	2.4%
Otros	27.6%

Dentro de Mercosur, resalta la posición de Brasil tanto como proveedor de importaciones cuanto como mercado de exportación. En miles de millones de dólares corrientes, los promedios de las exportaciones y de las importaciones argentinas hacia y desde Brasil, Estados Unidos y Chile, entre 1998 y 2001 han sido los siguientes:

	Exportaciones	Importaciones
Brasil	6.825	6.104
Estados Unidos	2.695	4.896
Chile	2.545	612

Queda clara la relevancia que Brasil tiene para Argentina en materia tanto de exportaciones como de importaciones. También es significativo el papel jugado por Chile: como mercado de exportación, para Argentina, es tan importante como el de Estados Unidos.

En síntesis: Mercosur más Chile representa el 40% de las exportaciones argentinas y el 30% de sus importaciones, cifras por demás significativas que pintan adecuadamente la importancia estratégica que tiene la subregión desde el punto de vista geoeconómico.
En lo que respecta a la consideración estratégica de los asuntos de seguridad, Argentina ha girado desde una posición de doble asociación estratégica (con Brasil y con los Estados Unidos), a una de asociación sólo con Brasil. Durante el decenio menemista se concibió dicha doble asociación estratégica como un modo de contrapesar influencias predominantes y ponerse a cubierto frente a cualquier eventual situación de conflicto subregional, dado el retroceso experimentado en materia de gasto en defensa. El fracaso del intento menemista de incorporación a la globalización en base a un modelo ultraliberal de gestión (con un fuerte contenido de corrupción, además), que terminó en un completo fracaso económico y arrojó un resultado desolador en el terreno social y, más tarde, el giro unilateralista de Bush y el triunfo de Néstor Kirchner en las elecciones de 2003 (que implicó, concomitantemente la derrota de Menem), cerraron esta opción. Hoy prevalece la alternativa explícita y recíprocamente declarada de la asociación estratégica entre Argentina y Brasil. Ambos países han avanzado sin estridencias pero sin pausas hacia formas cooperativas de gestión de asuntos de seguridad y defensa. Y parecen comprometidos, vistas las cosas en perspectiva, a profundizar este vínculo y esta convergencia en busca de realizaciones más amplias y más profundas.
La relación de Argentina con los EEUU, por su parte, busca encaminarse por carriles más responsables y maduros tras más de una década de alineamiento automático.
Con Chile se ha desarrollado –como con Brasil- una interesantísima y promisoria relación cooperativa y de convergencia en el campo de la seguridad. Desde la definitiva superación –en el decenio de los 90- de los diferendos limítrofes, se ha ido avanzando a paso sostenido y decidido. Convergencia y cooperación son también firmes y operantes en la actualidad. Se coordinan políticas en materia de seguridad hemisférica y regional, hay participación combinada en operaciones de paz de Naciones Unidas, se ha establecido –con el apoyo de CEPAL- una metodología común de medición del gasto en defensa, con el objeto de ganar en transparencia, etc. No existe, como con Brasil, una declaración formal de alianza estratégica pero existen sí avances muy elocuentes.

En síntesis

Argentina deposita sus mayores esfuerzos en el desarrollo de una convergencia cooperativa en materia de seguridad con Brasil y Chile, lo que implica decir Mercosur y/o Mercosur ampliado. Existe la expectativa de que con el tiempo se afiance una arquitectura ABC capaz de proveer recursos para la estabilidad y la paz de la subregión y del subcontinente (Sudamérica) y de participar comprometidamente en la gestión de la paz y la convivencia a escala internacional. Campea la esperanza de que dicha arquitectura colabore firmemente en la construcción de una identidad de cooperadores activos y responsables con la gestión de la estabilidad y la paz a todos los niveles (subregional, subcontinental, continental e internacional), y al mismo tiempo favorezca la obtención de los márgenes de autonomía que necesitan nuestros países para desarrollarse adecuadamente.
En materia hemisférica procura redefinir en términos adecuados y maduros su relación con los Estados Unidos. Asimismo, el panorama de fragmentación y heterogeneidad existente a nivel continental –que se ha esbozado precedentemente- incide sobre la inclinación de la actual administración a no colocar esa dimensión en un plano prioritario. Hay decisión en el sentido de cooperar y prestar toda la colaboración que sea posible a escala continental, pero no se esperan a este nivel logros mayores ni se deposita mayor expectativa.

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[1] Como se sabe, ni Costa Rica ni Panamá poseen Fuerzas Armadas; de modo que en rigor el único país centroamericano ausente del envío de tropas es Guatemala.