EFECTO EN AMERICA LATINA DE LAS POLITICAS DE SEGURIDAD DE ESTADOS UNIDOS

Gabriel Aguilera Peralta(1)
azuga2004@hotmail.com

El entorno de seguridad antes del 11/9

Varios elementos caracterizaban el entorno de seguridad de América Latina entre el fin de la guerra fría y el 11/9.

A nivel mundial, privo el optimismo de que el fin de la confrontación de superpotencias permitiría un reordenamiento de las relaciones internacionales en base a los principios y valores de la Carta de Naciones Unidas y en general la expansión universal de un paradigma asentado en la democracia liberal y el mercado. Pese a que en la década posterior acontecieron terribles hechos, tales como la primera guerra del Golfo, el genocidio y las guerras en la región africana de los grandes lagos y la antigua Yugoeslavia, la tendencia en el análisis global seguía viendo una oportunidad para una nueva época histórica. Ese criterio se puede reconocer en los conceptos del "Nuevo Orden Mundial" del Presidente George Bush ,(2) del "Fin de la Historia" de Fukiyama(3) y en "Un mundo sin Temor" contenido en la declaración "Nosotros los Pueblos" de Naciones Unidas, en la cual se reafirma el carácter central de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y se discute el concepto de intervención humanitaria.(4)

Latinoamérica, al concluir la crisis centroamericana, se torno una de las regiones del mundo con menor nivel de conflictos violentos interestatales, libre de armas de destrucción masiva y más bajos niveles de gasto militar, especialmente al lograrse una solución negociada a las diferencias territoriales entre Ecuador y Perú. Pese a la existencia de un número de contenciosos entre varios actores por disputas fronterizas, territoriales o de derechos marítimos, todas ellas tienden a ser atendidas por medios políticos o jurídicos.

A nivel intraestatal siguieron manifestándose diferencias de diversa naturaleza, siendo la más preocupante la que acontece en Colombia. Pero otras situaciones de conflictos armados internos o fueron resueltos por medios políticos o disminuyeron tanto en su intensidad que no afectaron el desarrollo de las vida republicana.

Ello contribuyo a que el hemisferio ratificara su característica de una región de paz y unida por valores democráticos. En este sentido fueron importantes la resolución sobre la Democracia Representativa asumido por la OEA en 1991, la aprobación de la cláusula democrática durante la Tercera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Cumbre de las Américas, en Québec, en 2001, y particularmente de la Carta Democrática Interamericana, emitida durante la Asamblea de la OEA de Lima, en 2001.

Ese ambiente fue propicio para que se consolidaran y expandieran diversos regímenes de seguridad cooperativa, tanto regionales como subregionales, incluyendo medidas de confianza mutua. Esos regímenes se basan en disposiciones políticas tomadas en el seno de OEA, del Grupo de Río, la Cumbre de las Américas, las cumbres de MERCOSUR, Grupo Andino, SICA, CARICOM, las Conferencias de Ministros de la Defensa.(5) y dieron lugar a instituciones como el Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica que oficializa el concepto de seguridad democrática para los países del SICA.

Al estar ausentes situaciones de conflictos interestatales y disminuidas las amenazas tradicionales, los esfuerzos se dirigían al tratamiento de las amenazas no tradicionales y al fortalecimiento en la construcción de conceptos y mecanismos operativos para la seguridad colectiva, así como a la reforma de instituciones que como el TIAR y la JID se estiman requiriendo una adaptación a la nueva realidad del continente.


Los efectos generados por el 11/9

Tras los ataques en Nueva York y Washington, el Estado norteamericano considero ese hecho como comparable a Pearl Harbor en cuanto a la magnitud de riesgo a la Unión Americana y por consiguiente ubico el terrorismo como la primera amenaza en su agenda de seguridad.(6)

Esa percepción fue compartida y adoptada en Naciones Unidas. La resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad define a los actos terroristas como amenazas a la paz y a la seguridad internacional, declara que actos, métodos y prácticas terroristas son contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas y acuerda un conjunto de medidas vinculantes para todos los Estados miembros, a fin de combatir esa amenaza y elevar la cooperación de los gobiernos.(7)

La OEA tomo decisiones en la misma dirección, durante la Asamblea General que estaba reunida en Lima el mismo 11 de septiembre, y en el curso de la 23ava reunión de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores se adoptaron medidas para el combatir el terrorismo y aumentar la cooperación entre Estados con esa finalidad y se instruyo a CICTE para el diseño de acciones(8)

Igualmente en el marco del Tratado de Río los miembros definieron lo ataques como agresión en contra de todos los Estados americanos e invocaron sus cláusulas para adoptar medidas para combatir el terrorismo.(9)

Finalmente, los acuerdos subregionales y sus regímenes de seguridad se ubicaron en la misma preocupación. Entre otros, la cumbre de presidentes centroamericanos acordó la declaración "Centroamérica unida contra el terrorismo" y dio instrucciones para acción a la Comisión de Seguridad de Centroamérica, la cual adopto un plan para los países del istmo.(10)

El resultado fue que el terrorismo fue ubicado, con diversa intensidad, en lugar preponderante en las agendas de seguridad de todos los países latinoamericanos. Ciertamente el tema existía y OEA había conducido dos conferencias especializadas (en Lima 1996 y Mar del Plata 1998) de las cuales se originó un organismo especializado, el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE). Sin embargo, en los hechos, con excepción de los ataques antisemitas acaecidos en Argentina en 1991 y 1994 no se habían registrado actividades del tipo de terrorismo representado por el fundamentalismo islamista, aunque en el pasado sí se habían registrado graves hechos terroristas, provenientes tanto de actores estatales como no estatales, durante las guerras internas y las experiencias de gobiernos autoritarios.

Sin embargo, se puede distinguir entre los efectos de la situación en las agendas de seguridad de los Estados Unidos y de los países latinoamericanos.

En la agenda de Estados Unidos el impacto del 11/9 fue central y originó varias consecuencias. Mencionaremos tres de las más importantes:


  1. La centralidad del terrorismo. El terrorismo, definido por el presidente George W Busch como violencia política premeditada y motivada políticamente, dirigida en contra de inocentes(11) se considera como una amenaza de alta letalidad, en particular si se da la combinación de movimientos terroristas, Estados villanos (rogue) y armas de destrucción masiva.

    Ese riesgo reemplaza, si bien con otras características, el balance de terror que privo durante la guerra fría y representa un peligro no solamente para Estados Unidos, sino para toda la comunidad de Estados democráticos. Ahora, Estados Unidos entiende esa acción anti terrorista como integrada y congruente con el Imaginario de un orden global regido por los valores democráticos y con la promoción de desarrollo.(12)


  2. Actuación unilateral y preventiva. En el curso de la lucha contra el terrorismo, Estados Unidos no vacilara en actuar unilateralmente y en forma preventiva, cuando lo considere necesario.(13) Ese elemento de la política que parece desviarse de la normativa de la Carta de Naciones Unidas es explicada como auto defensa y para prevenir situaciones de alto riesgo a la seguridad nacional. En la visión del gobierno norteamericano, estas medidas no excluyen la permanente gestión de construcción de alianzas multilaterales, las cuales de hecho se estarían dando en la mayoría de acciones.(14)


  3. El peso de esta variable en la política exterior. Estados Unidos considera necesaria la incorporación de los actores internacionales a la lucha contra el terrorismo y ello influye en la determinación de los vínculos políticos, económicos y de cooperación con los organismos internacionales, regionales, sub regionales y con Estados en relación bilateral.


Recuerda este rasgo de la política, la que existió durante la guerra fría en relación a la lucha contra el comunismo.(15)

En el lado de los Estados latinoamericanos, los efectos más importantes fueron los siguientes:

  1. La elevación de importancia del tema. En todas las agendas estaba mencionado el terrorismo y en el ordenamiento hemisférico inclusive se incluían instituciones respectivas (CICTE). Lo que provoco 11/9 fue una elevación de importancia del tratamiento del asunto por dos razones:

  2. el nuevo énfasis en la relación bilateral con Estados Unidos. Con variaciones por el nivel de autonomía relativa, los países reaccionaron a modificaciones en sus vínculos bilaterales con Estados Unidos, en atención al peso que esta potencia imprimió al tema del terrorismo. En un caso emblemático, la segunda Guerra del Golfo, algunos actores latinoamericanos se unieron a la coalición y enviaron tropas a Irak, en cambio otros se abstuvieron de apoyar esa intervención militar.

    En otro caso, todos los Estados americanos han debido manejar la petición norteamericana de exceptuar a sus elementos militares de algunas estipulaciones del Tratado de la Corte Penal Internacional, y 11 de esos gobiernos accedieron a otorgarla.(16)


  3. La vinculación del terrorismo con la narcoactividad y otros delitos transnacionales .Dado que se ha pasado a identificar relaciones y coincidencias entre formas del crimen internacional organizado y el terrorismo, ello ha fortalecido la cooperación hemisférica en esa área y en el caso de Colombia, generó una modificación importante en el Plan Colombia.



Las perspectivas de la agenda hemisférica

Es evidente la modificación de las consideraciones hemisféricas en torno al terrorismo por los datos antes mencionados. Sin embargo, sostenemos la hipótesis de que fuera de esa dimensión, las anteriores tendencias persisten.

Entre ellas consideremos el debate en el seno de la OEA. El mismo se venía implementando anteriormente al 11/9, atendiendo principalmente a la consideración de que es evidente que la conceptualización y la institucionalidad hemisférica de seguridad que se origino en el entorno de la II guerra mundial y el inicio de la guerra fría ya no es adecuada para el tiempo actual. Después de los ataques de Al-Qaeda tuvo lugar la Asamblea de Barbados en 2001, en la cual se aprobó la "Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica" que reconoce las amenazas no tradicionales como parte de la agenda de seguridad, y la "Convención Interamericana contra el Terrorismo", instrumento que se venía preparando y que se torno particularmente actual.(17)

Particular atención revistió la Conferencia Especial sobre Seguridad que se llevo a cabo en México en el 2003.

El balance de esa importante reunión, que tuvo una larga gestación, permite afirmar el considerable avance en la elaboración teórica y la oficialización de un concepto renovado sobre la seguridad, en la medida que se recoge la noción del enfoque multidimensional de Bridgetown, y que se añaden términos alternativos como el de seguridad humana.

Para apreciar los cambios introducidos en México es suficiente comparar la terminología sobre seguridad de los tradicionales instrumentos hemisféricos.

Por otra parte, es aceptado que no se lograron consensos para adelantar decisiones operativas en cuanto a la reforma institucional y ello quedo como asunto pendiente.(18)

La dinámica de fortalecimiento de los regímenes de seguridad subregionales, por otro lado, ha continuado, centrándose en las medidas de confianza mutua, (incluyendo la transparencia en la adquisición de armamento, la comparación de presupuestos militares), así como la participación en operaciones de paz (Haiti es un ejemplo). En casos como el de Centroamérica, la tendencia continúa a la disminución de efectivos y recursos militares, así Guatemala está implementando una modernización que implica una reducción sustantiva de sus integrantes y una rebaja de presupuesto, Nicaragua ha iniciado la desactivación de parte de su arsenal de misiles tierra-aire SAM-7 en tanto que en el seno del SICA se aprobó el Programa de Limitación y control de Armamentos en Centroamérica.

Debe anotarse también que la lista de prioridades hemisféricas no se agota con la seguridad; otros asuntos de igual o mayor relevancia tienen que ver con los imperativos del desarrollo y la reducción de la pobreza, las relaciones económicas, especialmente los tratados de libre comercio, la forma de tratar los decursos de migraciones, el combate a la corrupción, los procesos de integración subregionales, la premura por incorporarse a la revolución tecnológica, etc.


Conclusiones y recomendaciones

Por consiguiente es posible distinguir dos dimensiones hemisféricas. Por una parte Estados Unidos maneja un gran diseño de largo alcance, probablemente comparable al que surgió al inicio de la guerra fría, en el cual la lucha contra el terrorismo es el eje central, pero que se articula en la promoción de un orden mundial asentado en las coincidencias emanadas de las identidades de la democracia liberal y la economía de mercado,(19) los países latinoamericanos en su mayoría se identifican con ese Imaginario, pero en cuanto a seguridad, aparte de lo ya dicho sobre su manejo del terrorismo, mantienen la preocupación por las amenazas no tradicionales, el fortalecimiento del poder civil y la centralidad de la agenda de desarrollo.

Las dos dimensiones pueden ser coincidentes, aunque en temas específicos los diferentes énfasis se pueden originar discrepancias, por ejemplo en el tema de las migraciones, de especial relevancia para los países emisores y de tránsito, ya que se pueden examinar desde la seguridad (y ello lleva a fortalecer controles de frontera) o como intentos de incorporación de población empobrecida a los mercados de trabajo de la globalización (lo que lleva a destacar sus derechos humanos y la importancia de las remesas para el desarrollo) o bien sobre la percepción de que el nuevo escenario pudiera debilitar las gestiones de fortalecimiento del poder civil, si la lucha anti terrorista tuviera como efecto un nuevo empoderamiento de los militares(20) o afectara la observancia de los derechos humanos.

Debe recomendarse en consecuencia atención al manejo de la arquitectura de seguridad hemisférica. La misma ha introducido con la relevancia que pide Naciones Unidas el combate al terrorismo, y es importante que tomando en cuenta ese elemento, se continúen manejando las dimensiones no tradicionales de los riesgos, tales como la prevención de desastres naturales, y la profundización de la seguridad colectiva basada en los paradigmas de la seguridad democrática y la seguridad humana.

En ese sentido puede ser central la forma en que la Comisión de Seguridad Hemisférica le de seguimiento a la reforma de las instituciones de seguridad del continente. Los parágrafos 43,44, 46 y 49 de la Declaración de la Conferencia Especial de Seguridad constituyen la base para una acción de esa naturaleza.

Igualmente debe procurarse elevar el nivel de participación de la sociedad civil en ese proceso, para lo cuales posible invocar el parágrafo 47 de la Declaración.(21)

1 Vicepresidente del Instituto de Relaciones Internacionales y Estudios de la Paz, IRIPAZ. Ha sido Viceministro de Relaciones Exteriores de Guatemala.
2 Postulado en el discurso presidencial del 11 de septiembre de 1990 ante el Congreso de la Unión.Ver: Georg Bush,Toward a New World Order. National Archives. www.Sweetliberty.org/issues/war/busher
3 Francisco Fukuyama: The End of History and the Last Man. Penguin 4 Kofi Annan: Nosotros los pueblos. La función de las Naciones Unidas en el Siglo XXI. www.un.org/milenio/sg.report. Sobre el optimismo de ese tiempo ver: Enrique Gomáriz: El movimiento contra la guerra: un balance político y valórico. Paper. gesogom@racsa.ca.cr
5 Este proceso estudiado en: Michelle Bachelet Jeria: La seguridad en América Latina: desafíos y oportunidades tras los atentados contra Estados Unidos. En: Francisco Rojas Aravena: La seguridad en América Latina pos 11 de septiembre. FLACSO, Nueva Sociedad. Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars. Caracas, 2003
6 Para estas apreciaciones: Condoleezza Rice: Remarks at the international institute for strategic studies, London, United Kingdom, The White House, Office of the Press Secretary, Washington, june 26, 2003 y Chester Croocker and Richard Solomon: Another main chance for american leadership. In: Peace Watch. Vol. VIII, No.6/Vol.IX,No.1 October/December 2002
7 Naciones Unidas,Consejo de Seguridad: Resolución 1373(2001), 28 de septiembre de 2001, S/res/1373(2001)
8 OEA: Twenty-Third Meeting of Consultation of Ministres of Foreign Affairs. /Ser.F/II.23 RC.23/RES.1/01 september 21, 2001
9OAS Nations activate mutual defense treaty. Washington Post, Washington, September 20, 2001
10 Vease: Plan centroamericano de cooperación integral para prevenir y contrarrestar el terrorismo y actividades conexas. Comunicado 084-2001, Comisión de Seguridad de Centroamérica. Guatemala, 26 de octubre 2001.
11 US National Strategy: strengthen alliances to defeat global terrorism and work to prevent attacks against US and our friends. In: National Security Policy of the United States. US Departament of State. September 11, 2002.
12 Foreword by Presidente George W. Bush, y Expand the circle of development by opening societies and building the infrastructure of democracy, National Security Policy, op. cit.
13 National Security Policy, op. Cit.
14 Colin Powell: Partnership and Principle. En: Foreign Affairs, January/February 2004
15 Para Claudio Fuentes Estados Unidos en sus relaciones con América Latina ha acentuado los temas de seguridad y condicionado sus políticas a esos intereses. Ver de ese autor. Ponencia presentada en la mesa redonda: El efecto de la política exterior Estadounidense en el cono Sur, FLACSO, Santiago de Chile, 27 de marzo de 2004.
16 Se refiere al American Servicemen Protection Act. Véase: US engagement in the western hemisphere. US Departament of State. Bureau of Western Hemispheric Affairs, January 2, 2004
167Ver respectivamente los docs: AG/DEC.27 (XXXII-=/02 y AG/doc.4100/02 de OEA
17 Ya existe abundante literatura sobre la Conferencia. Ver por ej. Miguel Ruiz-Cabañas: A review of the OAS special conference on security. Remarks at the Institute for National Strategic Studies. Resdal.org/art-ruiz-cabanas.html y Gabriel Aguilera: La conferencia especial sobre seguridad: expectativas y logros. Boletín RESDAL, año II, noviembre-diciembre 2003, Francisco Rojas Aravena: La conferencia especial sobre seguridad del hemisferio: la difícil construcción del consenso. Foreign Affairs en español, Vol 3, No.4, octubre-diciembre 2003.
18 Este argumento: Fabian Carlos Calle: Los lineamientos estratégicos de los Estados Unidos post 11-9, algunas implicaciones internacionales y hemisféricas. Security and Defense Studies Review, Vol 3, No. 2, Fall 2003.
19 Ese tipo de reflexión en: Cristina Eguizabal y Rut Diamint: La guerra contra el terrorismo y el futuro de las democracias latinoamericanas, en Foreign Affairs en español., Vol.2, No. 2, Mayo 2001.
20 Declaración sobre Seguridad en las Américas. Organización de los Estados Americanos, Conferencia especial sobre Seguridad. OEA/Ser.K/XXXVIII. CES/dec.1/03 rev.1. 28 de octubre 2003


Fuente: Ponencia presentada en la Conferencia de Seguridad Hemisférica:una visión Mesoamericana y caribeña, Guatemala, del 14 al 24 de mayo de 2004.