METODOLOGIA DE ANALISIS PARA LA ASIGNACION DE RECURSOS DE LA DEFENSA: PRESUPUESTOS Y ADQUISICIONES

José Robles Montoya

MARCO TEORICO

La Conducción Civil en aspectos de Defensa Nacional.

En el marco democrático de la necesaria conducción civil los procesos de asignación de recursos para la defensa se convierten en aspectos importantes a ser tomados en cuenta para asentar las bases de un real y efectivo control civil democrático de los temas de defensa nacional. En décadas pasadas la asignación de recursos para la defensa, exteriorizada en los presupuestos y en los procesos de adquisiciones, fue una atribución exclusiva de decisión y ejecución militar los que les proporcionó injerencia administrativa y política en el manejo del presupuesto público nacional y creaba una suerte de poder paralelo al poder civil legítimamente elegido. En la etapa de transición y consolidación democrática que vivimos resulta de suma importancia la conducción civil y el respectivo control de la sociedad en temas vinculados al desarrollo de políticas públicas como la política de defensa.

La conducción civil debemos entenderla entonces como "la capacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo una política general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una política de defensa y supervisar la aplicación de la política militar" (1). En tal sentido la asignación de recursos para la defensa se convierte en un tema de análisis importante para cimentar las capacidades civiles necesarias para una adecuada conducción civil de la política de defensa del país.

La historia muestra que toda organización humana, aún la más rudimentaria, necesita de una autoridad que oriente y coordine los esfuerzos conjuntos hacia los fines que persigue la organización. Si esta autoridad fue necesaria en las sociedades primitivas, indudablemente con las complejas sociedades políticas de la actualidad, la disponibilidad de un poder legitimo con capacidad de coerción o coacción sobre los miembros de la sociedad que lo conforma, es vital. Esta legitimización del poder de coacción está condicionada a la existencia de un estado legítimo con reglas claras y que de dichas reglas se desprendan derechos y deberes.
Por ello se hizo necesario contar con un cuerpo organizado, disciplinado, provisto de los instrumentos para imponerse físicamente sobre quien la autoridad disponga, y que actúe dentro de los parámetros definidos por una estricta normativa legal y moral. Este es, en esencia, el rol básico que le corresponde a la Fuerza Armada en el ámbito de la defensa nacional (entendida como defensa externa) y a la policía en el ámbito interno (defensa interna). Sin embargo, con los avances en la diplomacia y la preferencia para solucionar diplomáticamente las diferencias entre los estados, y con la maduración de la democracia, el concepto de seguridad del individuo y de instituciones viene evolucionando. Hoy en día las funciones de la FFAA vienen siendo más complicadas (2), más matizadas y las tareas de decisión, supervisión y control de los gobiernos legítimamente elegidos, por ende, son más detalladas y mas importantes. Las FFAA mantienen aún la capacidad de coerción de los miembros de la sociedad, pero esto debería ser la excepción. Tenemos que enfocar y precisar lo que queremos que hagan. (3)

Ahora bien un Estado para organizar y dirigir adecuadamente toda su actividad en pro de lograr el bienestar general de su sociedad requiere contar con pautas de acción y con estrategias claras y concretas que permitan desarrollarlas en los diferentes sectores de la administración estatal; a este conjunto de pautas y estrategias la llamaremos políticas públicas cuya finalidad principal es lograr el bien común. Por su carácter de público, debe ser de interés de todos. Estas políticas, han dejado de ser potestad o competencia de un sector privilegiado, para ser tarea de todos. En este sentido la política de defensa, en tanto política de estado, ha dejado de ser coto cerrado de la fuerza armada y como una política pública más, debe tener una dirección civil institucionalizada a cargo de profesionales expertos en la materia. Esta conducción civil de la política pública de defensa nacional requiere de un fortalecimiento continuo de la relación entre civiles y militares, relación que se define como un "conjunto de interacciones estratégicas" (4)donde tomando el modelo de principal-agente se definiría, según Peter Feaver, como el principal al civil que busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado del militar (agente) (5) basados en el grado de delegación civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan para regular esta delegación (6). La relación civil militar se sustenta en dos factores igualmente importantes:

a. Obligación de todos los actores, políticos y militares, de promover la Institucionalidad Democrática.

En primera instancia es fundamental para una democracia, y para la relación civil - militar, que los actores de dicha relación se obliguen a promover y mantener la institucionalidad democrática. Desde el Estado se debe propiciar el desarrollo de la defensa como un bien público más para lo cual debe establecer políticas claras de desarrollo e incentivo a los funcionarios y servidores públicos que se desempeñan en el sector, tal como lo indicara Adam Smith en 1776(7). La clase política debe dejar de pensar en la fuerza armada como un instrumento a ser utilizado para conseguir fines particulares, si no más bien, debe otorgarles adecuadamente sus funciones dentro de un sistema democrático y los militares, en su calidad de "ciudadanos con uniforme" (8), deben saber que los conceptos fundamentales de la democracia, entre los que destaca transparencia, tolerancia y alternancia, ocupan un importante espacio en la vida del país.
Lo trascendental es lograr sin duda alguna que la institucionalidad democrática esté siempre por encima de gobiernos o administraciones de turno.

b. Conocimiento de la temática de la Defensa Nacional

En segundo lugar para que la relación civil-militar funcione en una democracia, la ciudadanía en general debe reconocer a la defensa como un bien público necesario. Por ello es que, sin llegar a extremos, pareciera prudente incorporar como materias transversales de la educación superior, un conocimiento básico de la temática de la defensa y seguridad nacionales, y como esta afecta a la ciudadanía en general. Ello permitirá comprender sus alcances, aceptar con mejor disposición sus deberes con éstas y terminar con las descalificaciones y rechazos a todo lo que tenga que ver con el sector castrense. Paradojalmente, los temas de seguridad interior, marcados fundamentalmente por la delincuencia y por la acción del terrorismo subversivo, son muy bien percibidos e internalizados por la ciudadanía como algo prioritario en el diario quehacer. Como las amenazas externas difícilmente se perciben en tiempo de paz, se produce la incomprensión de las necesidades militares, aunque ellas se materialicen en su mínima expresión y solamente con propósitos disuasivos, incomprensión que resulta más evidente cuando no se tiene una idea clara de cual debe ser la misión de la fuerza armada.
Se hace una gran comparación de la injerencia que los civiles tienen en EE.UU. y Europa en estas materias, pero sucede que allá estudian estos temas y en la mayoría de las universidades existen cátedras de defensa. En Chile y en la Argentina se ha logrado un notable avance en esta materia. Algunas universidades civiles han incorporado postgrados en el área de la defensa, al igual que los institutos de estudios superiores militares, en donde comparten sus inquietudes intelectuales civiles y militares, produciéndose un conocimiento recíproco y positivos niveles de acercamiento. Hasta hace muy poco esto no sucedía en nuestro país, en la actualidad se observa un cambio de actitud pues se percibe un creciente interés de parte de la sociedad civil en temas de defensa nacional así como la apertura de las instituciones militares para compartir estos conocimientos. En el Perú se está produciendo un despertar de la sociedad civil en materia de seguimiento y fiscalización de políticas públicas donde la política de Defensa esta inmersa. Esto conlleva a un interés progresivo de la ciudadanía en el conocimiento de temas de defensa.

Cuando políticos y militares internalicen estos conceptos y ocupen los espacios que les corresponden dentro de la estructura del Estado, sin exclusiones ni suspicacias, como las que tanto daño han producido en el pasado, la democracia será mucho sólida y mucho más fructíferos los esfuerzos por alcanzar el nivel de vida de las naciones desarrolladas.

La Defensa Nacional desde una perspectiva económica

Es importante para introducirnos en materia que ensayemos un análisis desde un punto de vista económico de lo que se entiende por defensa nacional. Los gastos que se destinan a la defensa nacional afectan indudablemente a otras actividades de la economía nacional. Es por eso que se considera crucial lograr un adecuado equilibrio que permita mantener por un lado el crecimiento de la economía y por el otro tener un gasto en defensa que permita asegurar la protección de dicha economía. Al respecto analizaremos el tema en dos aspectos: La defensa nacional como actividad económica y la defensa nacional como bien económico

La defensa nacional como actividad económica

Decimos que la defensa nacional como actividad se realiza en tiempos de paz y en tiempos de guerra. Económicamente la defensa nacional, en tiempos de paz, utiliza recursos económicos (humanos, naturales, capital, tecnología y bienes intermedios) con la finalidad de generar elementos, que debidamente combinados logren el objetivo práctico de la defensa nacional, cual es, disuadir a nuestros enemigos de invadir territorio patrio. En tiempos de guerra la defensa nacional usa estos elementos (componentes militares) para que, debidamente entrenados y conducidos, logren destruir al enemigo con el menor costo posible. Es decir, en términos económicos, la defensa usa recursos productivos e insumos (que serían militares) para lograr dos aspectos básicos: maximizar el efecto disuasivo (época de paz) y maximizar la destrucción del enemigo con el menor costo posible (época de guerra).

Realizando analogías con otras actividades productivas diremos que la defensa presenta los mismos problemas que otra actividad productiva del sector privado. El productor privado tiene a su alcance recursos que los debe usar de la mejor manera posible, combinándolos, a fin de lograr la eficiencia en su desarrollo que se ve reflejada en la maximización de sus utilidades. Sin embargo la defensa nacional tiene una gran diferencia de las otras actividades productivas. En un proceso productivo se puede ir midiendo el grado de avance y el nivel de eficiencia que va adoptando y por ende se puede ir tomando los correctivos necesarios para enmendar las desviaciones que pudiesen ocurrir, estas mediciones se adoptan a través de evaluaciones o exámenes periódicos que permiten vía retroalimentación maximizar los correctivos y los resultados. En el caso de la defensa nacional esto no sucede así. El problema que se presenta dentro de esta actividad es saber si la asignación de los recursos para la realización de la defensa nacional es la correcta, en vista que no tenemos elementos externos al sistema que nos indiquen si dicha asignación se está realizando adecuadamente o no, tanto en cantidad y calidad. Lamentablemente una de las formas más comunes de evaluar si la actividad de defensa realizada ha sido la correcta es a través de una guerra, si se gana o pierde, esto como sabemos es imposible (nunca deseable) de realizar frecuentemente. Por ejemplo una posibilidad de evaluar el proceso de asignación de recursos para la defensa en el Perú se registró en el año 1995 durante el conflicto del Cenepa, donde se puso de manifiesto el descuido, por decir lo menos, de las autoridades peruanas de ese entonces al realizar un inadecuado proceso de asignación de recursos para la defensa anterior al conflicto armado y que aunado a otros factores (corrupción, imprevisión, carencia de inteligencia externa) trajo como consecuencia la pérdida del conflicto.

Nuestra primera conclusión es entonces que la defensa nacional, en tanto actividad económica con poquísima o nula capacidad de retorno externo al sistema para corregir errores, es una actividad de difícil gestión productiva y que es necesario realizarla buscando los caminos más eficientes y eficaces. Asimismo la defensa como política pública debe empezar estableciendo claramente los objetivos que buscamos (Política de Defensa) así como establecer las alternativas que se presentan para el cumplimiento de dichos objetivos, terminando con la decisión de la autoridad civil luego de haber analizado los pro y contra de cada alternativa. Aspectos que sólo lograremos teniendo personal capacitado que dirija el proceso de la defensa y una normatividad coherente y adecuada en todos los niveles del sector defensa.

La defensa nacional como bien económico

A pesar de que por sus efectos intangibles la defensa nacional podría ser considerada como un servicio, se ubica dentro lo que se denomina bien puesto que produce bienestar a las personas debido a que estas sienten que su desarrollo cotidiano lo realizan en seguridad y tranquilidad, pudiendo incluso realizar planes a futuro con un cierto grado de previsión en su cumplimiento. En ese sentido la defensa nacional se puede calificar como bien económico, intangible y público.

Bien económico por que emplea para su desarrollo recursos productivos del país que pueden ser empleados en otras actividades nacionales; se presenta un costo de oportunidad ya que en vez de producir bienes y servicios para otras actividades, estamos destinando recursos a la defensa, recursos que harán sentir, como mencioné antes, seguridad y tranquilidad a las personas.

Bien intangible por que sus efectos no se manifiestan cotidianamente, no se consume a diario ni directa ni físicamente sino que se percibe como algo natural que está allí presente en todo momento.

El aspecto más importante es considerar a la defensa nacional como un bien público, cuyo consumo es de todos sin exclusión ni propiedad alguna donde todas las personas se benefician de la defensa nacional, paguen o no por ella y donde no existe rivalidad por su consumo, aparece aquí el punto central de la defensa como bien económico: la inexistencia de demanda y oferta del bien denominado defensa nacional. Analicemos con un poco más de detalle lo anterior: como las personas no están dispuestas a revelar, o simplemente no conocen, sus preferencias por el bien defensa no saben tampoco el precio que están dispuestos a pagar por tener cierta cantidad de dicho bien , es decir no demandan en forma racional y cualitativa el bien defensa basada en desconocimiento de la sociedad sobre el tema (9); y como los potenciales ofertantes observan que las personas no se interesan por el bien defensa, sencillamente no ofertan, luego tenemos dos problemas: no sabemos que cantidad de defensa necesitamos y por tanto no conocemos que precio estamos dispuestos a pagar por ese bien. Como las personas no están dispuestas a revelar sus preferencias por la defensa nacional, el mercado, como mecanismo social impersonal, no es capaz de determinar la cantidad que se necesita y mucho menos cual es el precio justo o de equilibrio a pagar, es por eso que es el Estado, reemplazando al mercado, quien pasa a preocuparse de determinar cuanta es la cantidad de defensa (expresada en la estructura de la fuerza y los gastos en defensa) que se requiere a fin de asignar la cantidad de recursos necesarios para que la fuerza armada pueda producir la defensa que el país necesita.

En conclusión desde un punto de vista económico se necesita mantener un equilibrio en las necesidades de la defensa y de los gastos militares, no sólo en los potenciales bélicos entre países sino también en el equilibrio al interior del país cuando se habla de asignarle recursos a la defensa. La respuesta debe partir de la ciudadanía (auditoria social) y el estado entero y debe ser una respuesta racional y meditada, equilibrada y no sujeta a los vaivenes frecuentes de nuestra política producto de situaciones coyunturales o presencia de gobiernos o congresos cuya vida útil es siempre mucho más corta que la existencia de la nación. Esta respuesta se verá reflejada, que duda cabe, en la política de defensa que tanta falta nos hace.

Proceso de asignación de recursos para la defensa.

La asignación de recursos para la Defensa es un proceso analítico, mediante el cual se debe lograr determinar las reales necesidades de defensa del país. Este proceso se realiza a través del cumplimiento de etapas definidas, que se retroalimentan entre si y por tanto necesariamente interactivas. Este proceso debe ser consensuado en toda la clase política en función que esta representa los intereses de la sociedad en su conjunto. El cumplimiento eficiente y eficaz de este proceso evitará la utilización de los conflictos armados como una de las formas para evaluar las actividades de defensa. Las etapas de este proceso son:

1. Determinación de amenazas

La determinación de las amenazas surge del establecimiento de los intereses, las metas y los objetivos nacionales. Las amenazas tradicionales son la diferencia que existe entre las capacidades de desarrollo entre un país y otro, capacidades derivadas de la disponibilidad de recursos de cada país; y que van a afectar el normal desenvolvimiento de un estado Como consecuencia de estas amenazas y de la manera que un país decide afrontarlas surgen las denominadas hipótesis de conflictos que definen los países y que son el faro que guía el accionar de la Fuerza armada. Han aparecido nuevas amenazas que afectan el desarrollo mismo del estado (narcotráfico, terrorismo, etc.) obligando al mismo a reevaluar sus políticas de seguridad interior, que siempre deben estar a cargo de la policía nacional, y de participación de la fuerza armada, de ser excepcionalmente necesarias, en la solución de este tipo de amenazas. Estas evaluaciones y la posterior toma de decisiones son realizadas en las más altas esferas del gobierno.


2. Establecimiento de la Política de defensa

La política de defensa es el marco general mediante el cual la nación fija los criterios generales en los cuales la defensa nacional desarrolla sus actividades. Es una política de estado que requiere el consenso de toda la clase política y de la sociedad en su conjunto y que debe configurarse, siguiendo los lineamientos que permitan alcanzar los objetivos previstos, por las más altas esferas de la decisión nacional. El liderazgo civil se expresará en la determinación de alternativas y en la decisión por una de ellas como la estrategia a desarrollar.


3. Estructuración de la fuerza

Es el trabajo técnico profesional destinado a organizar las fuerzas necesarias para dar cumplimiento, de la manera más eficiente, a la política de defensa que es la que debe establecer los lineamientos de la fuerza que queremos. Aquí se debe establecer no sólo los aspectos cuantitativos de la fuerza (número de efectivos, cantidad de armamentos, etc.) si no fundamentalmente los cualitativos (organización eficiente, competencias profesionales, capacitación permanente, rapidez de reacción, etc.) que en la actualidad representan la ventaja competitiva que tiene que tener toda fuerza armada. En la actualidad el problema de la estructura de la fuerza armada es un problema de cambio, cambio de una fuerza diseñada y estructurada para una guerra terrestre a una fuerza diseñada para una guerra altamente móvil, ligera donde actúen en combinación y sintonía las fuerzas de mar, aire y tierra.


4. Valorización de la estructura de la fuerza (Presupuesto)

Finalmente valorizar la estructura de la fuerza es determinar el presupuesto necesario para dar cumplimiento a esa política de defensa (10). Este presupuesto condiciona las etapas anteriores, puesto que el país puede no estar en condiciones de proveerlo. Si así fuera el caso se procede a revisar todo el proceso a fin de adecuarlo a lo que el país tiene.

Dejando expresamente establecido que la condición necesaria para la asignación de los recursos de defensa es el contar con una política de defensa claramente establecida que responda al establecimiento de las amenazas existentes para el país, entraremos directamente al análisis de la asignación de recursos para la defensa a partir de la valorización de las fuerzas, a través del presupuesto de defensa y el proceso de adquisiciones, aspecto central del presente trabajo.

¿Qué problemas afronta este proceso de asignación de recursos?

A decir de Francisco Rojas Aravena "los principales problemas en la asignación de fondos para la defensa se ubican en el marco conceptual usado para definir el gasto militar (que abarca y que no) y en la comparabilidad de las cifras" (11). Es decir definir que es el gasto militar, que incluye y la transparencia del mismo son esenciales para tener un adecuado proceso de asignación en defensa.

Definir el concepto de gasto militar es tarea ardua y compleja. Existen variadas definiciones, como indica Tomas Scheetz, prestigioso analista internacional, "la definición del gasto militar depende de la pregunta que se hace respecto a ello" (12). El mismo Scheetz nos da una primera definición de gasto militar, definición que se da en Argentina al contestar la pregunta ¿Cuánto le cuesta al tesoro el aparato militar? "el gasto militar incluye los gastos directos para el gobierno nacional derivados de la provisión por parte de las fuerzas armadas del servicio(o bien público) de la defensa externa" (13).

Asimismo la CEPAL en un proyecto de homogenizar gastos en defensa entre los gobiernos de Chile y Argentina definió por defensa al conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar la soberanía nacional y al gasto en defensa como el gasto que incurre un país para materializar el objetivo de salvaguardar la soberanía (14). La OTAN define a los gastos en defensa de manera general como los gastos hechos por los gobiernos nacionales específicamente para enfrentar las necesidades de las fuerzas armadas (15). Por último el SIPRI (16), indica que "el gasto en defensa incluye todos aquellos gastos de inversión actual que se dan en las fuerzas armadas, los ministerios de defensa y agencias gubernamentales que realizan proyectos de defensa, fuerzas paramilitares (policía) si van a ser utilizadas en operaciones militares. Estos gastos deben incluir gastos de personal (planillas de personal militar y civil, pensiones, servicios sociales), operaciones y mantenimiento, investigación y desarrollo, construcciones" (17). Esta última definición es la más completa (aunque las pensiones deberían ser administradas por entes privados que le proporcionarían mayor eficiencia y rentabilidad) puesto que contempla los gastos efectuados por el sector defensa en su totalidad para satisfacer las necesidades de defensa del país.

Ahora bien ¿Qué condiciona este gasto militar? Son muchos elementos que influyen y condicionan los parámetros que definen el gasto militar. La historia es clave, el peso histórico influye poderosamente en la determinación del gasto generalmente dadas por las apreciaciones políticos -estratégicas que en nuestros países poseen gran permanencia debido a los pocos o nulos cambios que se dan en factores como nivel de desarrollo socio-económico de los países, niveles de nacionalismo de la ciudadanía, situación geopolítica de los vecinos que se derivan en las famosas hipótesis de conflictos, entre otros. Estos elementos pueden ser agrupados de distintas maneras, por ejemplo Fernando Bustamante (18) los agrupa en económicos-políticos; estratégicos; estructurales y políticas internas, así como el Banco Mundial considera tres tipos de variables para el estudio del gasto militar: variables económicas, variables políticas-geográficas y variables del gobierno central (19).

El presupuesto de defensa

Históricamente el presupuesto de defensa en Latinoamérica en general y en el Perú en particular ha sido dejado en manos de los militares y en los técnicos del ministerio de economía. Resulta entonces que el presupuesto de defensa se convierte en una especie de caja negra donde los civiles prefieren no investigar a pesar que la mayoría de los desencuentros en las relaciones civiles-militares se vinculan a temas de corrupción generados por la poca transparencia en cuanto a los gastos estatales y a las rendiciones de cuentas por parte de los militares.

Si, como mencionamos líneas arriba, la defensa es considerada como un bien público al cual el Estado le dedica recursos de por si escasos, resulta de primordial necesidad que estos recursos se utilicen en forma transparente y eficiente, de modo que la defensa sea un producto eficaz para satisfacer las necesidades que el país requiera (20). Transparencia y eficiencia que deben estar consignadas en el presupuesto de defensa. Al respecto se debe precisar que se deben mantener ciertos grados de reserva respecto a los otros países pero dentro del país y del estado se debe establecer mecanismos de control entre ejecutivo y legislativo que permita regular y controlar aspectos cruciales de la actividad de defensa, inteligencia, adquisiciones, etc.

La transparencia se da partiendo del hecho de conceptuar el presupuesto de defensa como cualquier otro presupuesto sectorial del Estado y por tanto plausible de ser auditado y controlado por los órganos correspondientes así como por la sociedad (auditoria social). La eficiencia se da en el cumplimiento de los programas y planes establecidos en la planificación.

Como todo presupuesto, el de defensa, en nuestro país, pasa por las etapas de planificación, aprobación, ejecución y supervisión y control, etapas que no son una a continuación de otra sino muy por el contrario en la práctica se superponen.

1. La planificación del presupuesto de defensa debe tener como punto de partida la existencia de una clara política de defensa que fije los objetivos y las necesidades de defensa (el para qué del gasto en defensa) que permita a su vez estructurar un tamaño de fuerza que responda a esas necesidades y que cumpla con eficiencia los objetivos trazados. Asimismo esta planificación debe establecer los planes, programas y presupuestos (el cómo del gasto) que detallen las actividades a seguir para el cumplimiento de la política de defensa. En este sentido es conveniente realizar planificaciones plurianuales que permita tener una visión a mediano y largo plazo. Se debe establecer adecuadamente la distribución del gasto, debiendo establecer partidas adecuadas que permitan mantener operativa la fuerza para el cumplimiento de la misión. La racionalidad del gasto debe ser coherente con la percepción de amenazas y con la política de defensa adoptada. Es menester entender que el presupuesto de defensa debe permitir a la fuerza armada cumplir con su misión. En síntesis, una premisa básica a contemplar durante la planificación, es que el presupuesto de defensa es el primer termómetro que nos permitirá dilucidar si la fuerza armada podrá o no cumplir eficientemente con su misión.



2. La aprobación del presupuesto debe ser un proceso que involucre a todos los actores de la política de defensa, partiendo desde la Fuerza Armada, el ministerio de defensa, el ministerio de economía y finanzas, el congreso de la república a través de sus comisiones especializadas y la sociedad en su conjunto. En materia de defensa las comisiones especializadas del congreso (léase comisión de defensa, comisión de economía y comisión de presupuesto y cuenta general) deben tener un mayor protagonismo, coordinando, discutiendo y proponiendo medidas más eficientes a fin de romper con el tradicional poder de lobby del sector defensa y del poder de hecho de economía y finanzas, encargado de distribuir los recursos que lo convierte en decidor de los recursos extrapresupuestales.



3. La ejecución del presupuesto es un proceso donde debe primar la eficiencia y la transparencia. Debemos partir por entender la lógica misma del presupuesto que nos permitirá la eficiencia en el uso de lo asignado aunado a la importancia de la disciplina fiscal especialmente en el manejo de las partidas extrapresupuestarias.



4. La supervisión y control en una democracia se torna condición sine qua non para el logro de la transparencia y eficiencia del proceso, garantizando que los objetivos se cumplan, exista control entre los poderes y que los fondos sean utilizados, de manera transparente, para lo que han sido presupuestados. La supervisión del proceso debemos analizarla desde dos perspectivas:


(1) La primera enfatizando la supervisión y control estatal, interna y externa al sector defensa, donde se debe precisar la funcionalidad de los controles, el equilibrio que debe existir entre la transparencia y el secreto (que en adquisiciones para la defensa no debiera existir puesto que todas estas salen publicadas en las revistas especializadas internacionales) y el entendimiento entre los actores, sean civiles o militares.

(2) La segunda perspectiva desde la supervisión y control de la sociedad civil (auditoria social) donde se debe precisar el interés de la sociedad civil a través de sus organizaciones en temas de defensa, analizando la transparencia en el gasto de los fondos públicos, estudiando el proceso de asignación de recursos para la defensa y proponiendo mejoras en el proceso empleando para ello herramientas tales como investigaciones, monitoreos constantes y la participación activa de la academia y de los medios de comunicación.

Como vemos el presupuesto de defensa es tema clave en el análisis del gasto en defensa. Podemos concluir que para realizar un análisis del proceso presupuestario de defensa debemos tener en cuenta cuatro factores o variables: (21).

1. El diseño político con el que se esta trabajando, es decir la política de defensa que tiene un estado.


2. Las capacidades civiles en la materia, analizando las relaciones civiles-militares y las capacidades de la conducción civil en la materia,


3. Transparencia no como una simple variable sino como una exigencia de toda democracia, y


4. Calidad y eficiencia del gasto; es decir la adecuada utilización de los recursos asignados que será producto de la supervisión y control de las actividades del proceso presupuestario en su totalidad.

Necesidad de una Auditoria Social

La participación de la sociedad civil peruana en las políticas de seguridad y defensa, específicamente en la formulación y manejo de los presupuestos de defensa es, en la actualidad, nula o casi nula. Esto debido al desinterés o desconocimiento de la misma sociedad y de la clase política por temas de defensa a los que consideran temas para que lo vean los militares. Se considera que el control sobre el manejo de estos temas deben ser exclusivamente realizados por los órganos estatales, es decir: Congreso, Contraloría General, ministerio de economía, Consucode y el mismo ministerio de defensa; incluso se extiende esta responsabilidad a las organizaciones políticas. Lo preocupante es que en torno a la política de defensa y específicamente a los presupuestos de defensa se ha tejido toda una cultura del secreto por parte de los militares, con la complacencia de funcionarios y administrativos de los ministerios pero también por parte de la clase política donde las comisiones especializadas sufren de amnesia o , a decir de Bertha García, del "quemeimportismo" (22) mostrando poco interés en temas que no son de debate electoral puesto que no dan réditos políticos ni votos. ¿Acaso en alguna elección en los últimos años el tema de las políticas de seguridad y defensa y del presupuesto de defensa ha sido considerado en los debates electorales? ¿Ha formado parte de un plan de gobierno de alguno de los partidos políticos?

Frente a esta situación es necesaria la participación de la ciudadanía organizada a través de la efectiva fiscalización y monitoreo de las políticas de seguridad y defensa. Este monitoreo, que la llamaremos auditoria social, busca rescatar la idea que el poder ciudadano se debe ver reflejado en la correcta administración de sus recursos por parte de las autoridades elegidas por los mismos ciudadanos para dirigirlos. Esta auditoria busca hacer más eficiente el ejercicio del poder ciudadano, transparentando los procesos burocráticos del estado y proporcionando a los ciudadanos la capacidad de convertir los espacios ocultos y obscuros en espacios diáfanos basados en conocimientos y comunicación. (23). En otras palabras permitirá desenmascarar las redes del poder oculto que pudiesen existir dentro del mismo estado. Es por ello necesario hacer entender a los actores políticos y militares que los esquemas no institucionalizados, poco transparentes son contradictorios con los parámetros de eficacia y eficiencia que se manejan en los campos de gestión económica, fiscal y empresarial.

La participación de la sociedad civil que está directamente relacionada a la transparencia del proceso, debe ser el vehículo que permita la cohesión social respecto a las políticas de seguridad y defensa. Si la ciudadanía puede entender lo que su gobierno está haciendo y la forma como lo está haciendo en materia de seguridad y defensa tendrá más confianza en el resultado final de dicho proceso. Debemos aprovechar los beneficios que nos otorga la transparencia presupuestaria, y de las políticas de defensa en general, pero para ello requerimos de la participación de la sociedad civil y del congreso de la república a través de sus comisiones especializadas en el proceso de toma de decisiones del gobierno. Tanto transparencia como participación van de la mano en la actuación ,y permitirá obtener mejores resultados, es sin lugar a dudas el prerrequisito para la existencia del debate público, debate que permitirá al ejecutivo mejorar el proceso de las políticas de seguridad y defensa y del presupuesto de defensa pues la participación de agentes externos al mismo ejecutivo brinda la posibilidad de obtener ópticas diferentes que impriman mayor creatividad, así como permitirá a los legisladores y a la misma sociedad civil obtener mayor información que permita efectuar el trabajo de monitorear las decisiones y rendimiento del ejecutivo con mayor destreza y eficiencia. Por último es necesario reiterar que la Defensa es una obligación del Estado, pero el Estado no está obligado a costear cualquier fuerza armada; el buen uso de los recursos públicos en defensa debe garantizar una fuerza armada eficiente y eficaz. En conclusión la participación de la sociedad civil a través del monitoreo de las políticas públicas mediante la auditoria social se convierte en el valor agregado que dichos procesos necesitan.

La auditoria social proporciona la legitimidad social que necesitan las políticas públicas. La participación de la ciudadanía en su conjunto en el diseño y elaboración de políticas legitima las acciones del estado en la materia, legitimización social que es el sustento de la democracia

¿Cómo se expresa la auditoria social?

La auditoria social se expresa en tres niveles: (24)

1. Participación en la definición de las políticas a través de la discusión académica y de aportes alternativos a los documentos oficiales. Lo ideal seria que la definición de las políticas partiera de un análisis en conjunto: Ejecutivo, sociedad civil y los militares.



2. Participación en el monitoreo del debate sobre la implementación y elaboración (legislación) a través de documentos aportados a las comisiones especializadas del congreso en materia de defensa: Comisión de presupuesto y cuenta general y la Comisión de defensa, orden interno e inteligencia.



3. Participación en el monitoreo de la ejecución de las políticas mediante la supervisión y control de lo ejecutado. En este aspecto resulta trascendente la transparencia del proceso.

Conclusiones del Marco Teórico

Luego de especificar los conceptos básicos de la defensa nacional desde un punto de vista económico y de la asignación de recursos para la defensa es conveniente precisar:

1. La conducción civil de la política de defensa es la capacidad que posee un gobierno civil democráticamente elegido para establecer políticas generales sin intromisión de los militares. Esta política de defensa es de carácter público y por lo tanto es de interés de la sociedad en su conjunto y no más coto cerrado de los militares.


2. La defensa nacional desde una perspectiva económica se observa bajo dos aspectos: como actividad económica, de difícil gestión productiva por carecer de elementos que la retroalimenten continuamente, y como bien económico, intangible y público.


3. La asignación de los recursos para la defensa es un proceso interactivo, de carácter analítico que se conforma desde la determinación de las amenazas, la implementación de la política de defensa, la estructuración cuantitativa y cualitativa de la fuerza y la valorización de la fuerza (presupuesto)


4. El presupuesto de defensa debe consignar transparencia y eficiencia. Transparencia por la posibilidad de ser auditado por los órganos correspondientes y por la sociedad civil y eficiencia por garantizar la adecuada utilización de los recursos asignados.


5. La participación de la sociedad civil a través de la auditoria social le da el valor agregado que necesita el proceso de asignación de recursos al permitir la transparencia del mismo y sobre todo legitimar socialmente la asignación de los recursos.

LOS PROCESOS DE PRESUPUESTO Y ADQUISICIONES DEL SECTOR DEFENSA

La transparencia y eficiencia en el proceso adquisiciones en defensa y el presupuesto de defensa como requisito a este son aspectos fundamentales del proceso de reforma militar que pretende establecer nuevas formas de actuación de la fuerza armada dentro de un régimen democrático. La conducción civil en estos procesos tomando las decisiones de más alto nivel es una clara muestra de lo que debe ser una real ubicación del estamento militar dentro de una sociedad. En el Perú esta conducción es aún incipiente y requiere para su fortalecimiento en primer lugar una firme voluntad política que apoye la reforma militar, un adecuado marco legal y el establecer capacidades que permitan cumplir con los objetivos trazados. En esta parte analizaremos, a manera de análisis comparado, casos de procesos de adquisiciones en el mundo que nos permitan obtener parámetros de actuación donde desarrollar nuestro proceso de presupuesto y adquisiciones en defensa. Asimismo estudiaremos los problemas que afronta el actual modelo peruano de presupuesto y adquisiciones del sector.

Contexto Internacional

Las políticas de defensa así como las adquisiciones en defensa de los países están íntimamente relacionadas con un proceso de toma de decisiones que parte del análisis de las amenazas y del diseño de una estructura del tamaño de las fuerzas capaces de cumplir las necesidades de defensa de una nación. Establecido el tamaño y organización de la fuerza se procede a una segunda etapa de toma de decisiones donde se analiza la relación entre política, estrategia y tecnología y se decide el material bélico que satisfacerá las necesidades de defensa del país. Estos análisis son hechos en base a principios y criterios similares, la variación es la manera como se realiza el proceso de adquisiciones en defensa teniendo en cuenta la realidad de cada país siendo importante la normatividad existente así como las políticas de estado en materia de política exterior y defensa.

En esta parte del trabajo se pretende realizar un estudio de los procesos de adquisiciones en países como Alemania, Sudáfrica y Argentina (25) con la finalidad de obtener parámetros que nos permitan mostrar aspectos comunes existentes en los procesos de toma de decisiones para las adquisiciones de defensa e intentar mostrar una metodología a seguir en la toma de decisiones, en la ejecución y en la supervisión de dichas decisiones.

a. Proceso de adquisiciones en defensa en Alemania

El sistema de adquisiciones para la defensa en Alemania es un sistema que proviene desde el término de la segunda guerra mundial a raíz de tener que "reinventar" el estado alemán estableciendo políticas públicas eficaces y transparentes. Este proceso de varias décadas ha demostrado su eficacia y se ha convertido en un modelo paradigmático en lo que a adquisiciones en defensa y al control civil sobre ellas se refiere.

¿Quiénes participan en el proceso de adquisiciones? Es en principio un modelo centralizado de adquisiciones que tiene como cabeza rectora a la Dirección General de Armamento , dirección especializada que se encuentra bajo la supervisión directa de un secretario de estado de carrera del Ministerio de defensa alemán, órgano rector de las políticas de seguridad y defensa en ese país (26). La misión principal de esta dirección es la planificación de las adquisiciones de defensa así como el velar que las adquisiciones se realicen siguiendo las políticas del ministerio de defensa alemán y el control de la gestión de los proyectos de desarrollo tecnológico. Cuenta para realizar su función con la oficina federal de adquisiciones y tecnología de defensa (brazo derecho de la dirección). Esta oficina cuenta con un departamento legal, tres departamentos (uno por instituto) encargados del equipamiento y tecnología militar y dos departamentos relacionados con equipos de reconocimiento y tecnología además de un departamento de aplicación de tecnologías de la información (IT). Otro de los actores de este proceso son las oficinas de cada instituto armado encargadas de llevar a cabo los planes de desarrollo de la institución teniendo como base la política de defensa del país. Ponen especial énfasis en los requerimientos de armamentos y equipo y la tarea de protección territorial (27), actuando como asesores durante el resto del proceso.

¿Quién fiscaliza el proceso de adquisiciones? El Parlamento Alemán ejerce el control sobre las fuerzas armadas a través de sus comisiones especializadas de defensa, economía, relaciones exteriores y el grupo de reporte (comisión especializada de fiscalización) que tiene la finalidad de fiscalizar todos los proyectos de adquisiciones de defensa(a partir de 50 millones de marcos) discutiendo las alternativas con el ministerio de defensa alemán, con el ministerio de finanzas y el contralor federal (28). El control directo del proceso de adquisiciones esta a cargo de la dirección general de armamento, responsable político ante el parlamento y el gobierno.

¿Cómo se realiza el proceso de adquisiciones en defensa? El proceso de adquisiciones parte con el establecimiento de la necesidad por parte de la fuerza para el cumplimiento de su misión, esta necesidad es analizada por las oficinas de cada instituto y luego enviada a la dirección general de armamento quien evalúa en función a la política de defensa y al presupuesto nacional. Esta evaluación pasa a las comisiones especializadas del congreso quienes fiscalizan el buen uso de los recursos así como la concordancia con las políticas del estado. Posteriormente la oficina federal de adquisiciones y tecnología comienzan a elaborar todas las alternativas técnico-tácticas que permitan cubrir las necesidades de la fuerza. Una vez aprobado el proyecto, se realiza el contrato de producción o de adquisición entre el contratista seleccionado vía proceso público y la oficina técnica de adquisiciones. Es muy importante señalar que las fuerzas armadas quedan al margen de la negociación y gestión del contrato, su intervención consiste en asesorar al contratista en la evolución del proyecto. Esta asesoria se realiza en forma permanente a través de lo que denominan la "conferencia del proyecto" (29) formada por un gerente de proyecto, nombrado por la dirección general de armamentos y asesores entre los que se encuentra el oficial del proyecto, representante de la fuerza armada. El contrato es firmado por la oficina federal de adquisiciones y en ningún momento la fuerza armada interviene en el proceso de negociación. El concepto fundamental es la utilización de la fuerza armada exclusivamente para el combate y la preparación para este; y el empleo en otras actividades es responsabilidad de organismos especializados. (30) Es pues la especialización en el campo de la defensa el factor fundamental de eficiencia y eficacia del proceso. Los institutos armados se dedican a tiempo completo al cumplimiento de su misión mientras que el ministerio de defensa, a través de sus órganos competentes, realiza las funciones logísticas; funciones que son fiscalizadas y controladas por el parlamento alemán. (Ver Grafico 1 Organigrama del Sistema de adquisiciones en Alemania)

b. Proceso de adquisiciones en defensa de Sudáfrica

El sistema de adquisiciones de la república de Sudáfrica es un sistema que nace como consecuencia de los profundos cambios estructurales que se dieron en ese país al eliminarse el régimen anterior y asumir el poder un gobierno de mayoría nacional en 1994. Este sistema, también de carácter centralizado, esta en función de las políticas de defensa del país pero con la particularidad de tener un mayor énfasis en aspectos de control de gestión y presupuestos; esto ultimo, debido a que siendo aún un país en transición a la democracia existen aspectos de duplicidad de funciones e indecisiones en la toma de decisiones que han generado en aspectos de corrupción (31).

¿Que actores participan en el proceso de adquisiciones? En primer lugar y a diferencia del caso alemán se puede distinguir dos grupos: el de aprobación y el de gestión del proceso. Ambos con sus respectivos organismos de control y fiscalización. La cadena de aprobación del proceso de adquisiciones tiene como su máximo organismo al Consejo de adquisiciones de armamentos que es dirigido por el ministerio de defensa y que tiene la función de seleccionar el equipamiento y los suministros en proyectos superiores a los 80 millones de rands (aproximadamente 12 millones de dólares) así como los proyectos con implicancias políticas (32).El segundo nivel es la Comisión de Dirección de adquisiciones y armamentos dirigida por el secretario de defensa para aprobar proyectos menores a 80 millones de rands (aproximadamente 12 millones de dólares) y realizar el seguimiento de todos los proyectos (33). Un tercer nivel en el proceso de aprobación tiene al consejo de control de adquisiciones a cargo del jefe de adquisiciones del ministerio de defensa y que tiene la finalidad de monitorear los programas y proyectos de adquisiciones.

Por otro lado están los organismos encargados de la supervisión del proyecto. Estos organismos son dos: la División departamental de adquisiciones y ARMSCOR (34) que es la corporación de armamentos del gobierno. La división departamental tiene la función de confeccionar la política de adquisiciones, así como de controlar la gestión de las adquisiciones y el presupuesto asignado; mientras que ARMSCOR se encarga se satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas y policiales en materia de tecnología de armas. Las fuerzas armadas intervienen sólo en calidad, al igual que en Alemania, de asesores para los requerimientos técnicos de las necesidades de seguridad y defensa. (35)

¿Cómo es el proceso de adquisiciones? Una vez aprobada la necesidad por los comités indicados, la división departamental y ARMSCOR designan un equipo de proyecto que se encargará de realizar la adquisición fiscalizada por el Comité de dirección de adquisiciones.

Este comité tendrá la asesoría permanente de miembros de la fuerza armada quienes asesoran en aspectos técnicos en el desarrollo del proyecto. (Ver Grafico 2 organigrama del proceso de adquisiciones en Sudáfrica)

c. Proceso de adquisiciones en Argentina

El sistema de adquisiciones de la República Argentina es un sistema, en teoría, de tipo centralizado que viene siendo reformulado. El nuevo sistema de obtención de recursos para la defensa se basa en un sistema que asegura la racionalidad, eficiencia, transparencia y fundamentalmente la correspondencia entre la obtención y asignación de recursos y el planeamiento militar conjunto. Es decir, las decisiones pasan por el estado mayor conjunto y el ministerio de defensa sin embargo la realidad nos indica que cada instituto armado maneja sus propias adquisiciones según los recortes y estrecheces presupuestarias. Es menester indicar que las fuerzas armadas argentinas vienen siendo objeto, como en muchos países latinoamericanos, de cambios y adecuaciones a los estándares democráticos. Cambios que los lleva a transparentar sus actitudes y actividades a fin de mostrarse más eficientes permitiendo no solo al mismo estado, sino fundamentalmente a la sociedad civil, poder fiscalizarlos adecuadamente. Indudablemente que el tema de asignación para la defensa y gastos militares son temas álgidos en esta búsqueda de la transparencia.

¿Qué actores participan de este proceso? Las necesidades parten de cada fuerza y son analizadas y centralizadas en el ministerio de defensa en la secretaria de planeamiento, dirección general de presupuesto en coordinación con el Estado mayor conjunto. Al respecto, Tomas Scheetz, nos ilustra en función a la posibilidad de uso de la información disponible sobre el presupuesto en defensa. (36). La decisión de las adquisiciones debería pasar por el Ministerio de defensa y el estado mayor conjunto (léase un comando conjunto de la fuerza armada).El Congreso de la república Argentina interviene a través de sus comisiones de defensa (una en senadores y una en diputados) quienes al igual que en el Perú no tienen poder real sobre la elaboración y/o planificación del presupuesto de defensa.

¿Cómo es el proceso? El proceso se basa en el concepto denominado obtención inteligente o "smart procurement" concepto utilizado en países de Europa (37) Este sistema de asignación de recursos se adecua a lo establecido en la legislación pertinente a la materia. (38) Llama poderosamente la atención que a pesar de contar con numerosa legislación que muestra una política de defensa(39), no existe , ni ha existido una política clara y efectiva que normase o estableciese orden alguno entre el planeamiento militar, la adquisición de la fuerza y el rol de la investigación y desarrollo de la tecnología en defensa (I&D). (40). En otras palabras, a decir de Tomas Scheetz, lo formal difiere sustancialmente de lo real puesto que la política de defensa en Argentina nunca ha sido coordinada desde el ejecutivo y por tanto no ha llegado a consolidarse como una política de estado por parte de los partidos políticos principales. (41)

¿Quién fiscaliza? Ejercen actividades de fiscalización los elementos internos de los institutos armados así como las comisiones del congreso, específicamente la comisión de defensa y la comisión de presupuesto que deberían ejercer control ex ante y ex post por mandato constitucional. Aunado a este control está la revisión de las cuentas por parte de la Auditoria general de la nación que se encarga de revisar las cuentas del presupuesto y rinde cuentas al congreso de la república. Es importante el papel que están tomando actores provenientes de la sociedad civil, los académicos, que en Argentina provienen de las universidades de prestigio y que están cuestionando y alertando sobre el manejo de la política de defensa incluyendo a los temas de presupuesto. Asimismo existen organismos no gubernamentales que estudian los aspectos relacionados a seguridad y defensa como el SER2000, la universidad Torcuato di Tella entre otras. (Ver Grafico 3 organigrama del proceso de adquisiciones en Argentina)

d. Estándares internacionales de los procesos de adquisiciones en defensa

Analizando los casos líneas arriba consignados podemos establecer aspectos comunes que nos permitirán ir definiendo algunos estándares o requisitos para un buen proceso de asignación en defensa y de adquisiciones.

1. Se debe contar con una clara política de defensa que norme la misión y funciones de los institutos armados y que represente el norte de las actividades de los actores del sector defensa.

2. La dirección de las actividades presupuéstales, logísticas y asignación de recursos deben estar en manos de civiles. La fuerza armada sólo debe participar en estos procesos en calidad de asesores técnicos que no permitan desviarse de los requerimientos tecnológicos necesarios para cubrir la demanda de defensa de una nación. Las fuerzas armadas se deben centrar en su preparación y posterior utilización para el combate

3. Se debe contar con una estructura del tamaño de la fuerza que permita satisfacer las necesidades de defensa y que mantenga el equilibrio económico que debe existir entre los gastos de defensa y el presupuesto nacional.

4. Se debe contar con un sistema de adquisiciones centralizado que permita rapidez en los procesos, estandarización en los mismos y eficiencia en la toma de decisiones; aspectos que redundarán en una reducción de los gastos y permitirán una mejor fiscalización por parte de los órganos correspondientes.

5. Se debe formar cuadros civiles que permitan darle contenido real al proceso de reforma del sector. En el caso específico de presupuesto y asignaciones en defensa debemos contar con especialistas en materia presupuestaria y en gasto público orientado al sector defensa dentro de los organismos que realizan la planificación y elaboración del presupuesto de defensa.

6. La transparencia y eficiencia en el proceso de adquisiciones en defensa y del presupuesto del sector defensa es un aspecto clave que siempre debe estar presente en estos procesos.

VARIABLES	Proceso de adquisición en Alemania	Proceso de adquisición en Sudáfrica	Proceso de adquisición en Argentina
Marco Político organizativo	Sistema de adquisiciones centralizado. Concepto fundamental el empleo de la FFAA para la preparación y participación en el Combate.	Sistema de adquisiciones centralizado con un mayor énfasis en aspectos de control y gestión de presupuestos de Defensa	Sistema de adquisiciones centralizado. Están remodelando su sistema a fin de permitir una correspondencia entre el planeamiento militar conjunto y las decisiones de adquisiciones
Dirección del proceso	El sistema lo conduce el Ministro de Defensa a través de la Dirección General de Armamentos por medio de la oficina federal de adquisiciones y Tecnología en defensa	La dirección central a cargo del ministro de defensa. Tres niveles en la cadena: Ministerio de Defensa a través del Consejo de adquisiciones (> 12 millones dólares); la secretaria de defensa a través de la Dirección de adquisiciones y el consejo de control de adquisiciones quien realiza el monitoreo del proyecto	La dirección esta a cargo del ministerio de defensa a través de la secretaria de planeamiento, dirección de presupuesto. Se realiza en estrecha coordinación con el Estado Mayor Conjunto de la FFAA
Transparencia en el proceso	Es de conocimiento de la sociedad para su fiscalización. El proceso es el siguiente: Establecida la necesidad por la FFAA es evaluada y analizada por la DGA. La oficina federal de adquisiciones elabora alternativas técnico tácticas. Aprobado el proyecto se realiza la conferencia del proyecto para el seguimiento del mismo con participación de la DGA, el contratista y la FFAA en el rol de asesoria permanente del proyecto. FFAA no participa en ningún momento de la decisión y negociación de los contratos.	Es de conocimiento de la sociedad para su fiscalización. El proceso es el siguiente: La FFAA presenta sus necesidades a través de sus respectivas oficinas a la jefatura de adquisiciones y procura de la dirección de adquisiciones. Aprobado el proyecto la dirección y ARMSCOR designan un equipo de proyecto quien realizara las adquisiciones respectivas. La FFAA participa como asesor permanente de los equipos de proyecto.	Es restrictiva en cuanto a la información de las partidas específicas del presupuesto así como del proceso de adquisiciones. El proceso es el siguiente: las necesidades parten de la FFAA hacia el Estado Mayor Conjunto quien coordina estas necesidades con la dirección de presupuesto de la secretaria de planeamiento del ministerio. En muchos casos son los mismos institutos quienes realizan sus propias adquisiciones creando distorsiones con lo normado.
Controles del proceso	El Parlamento Alemán a través de sus comisiones especializadas discute alternativas con el ministerio de defensa alemán. Fiscaliza a través del "grupo de reporte" la asignación y el uso de los recursos. También participa el contralor federal y el ministerio de finanzas. El control directo está a cargo de la DGA, responsable político.	La División Departamental de adquisiciones en lo referente al cumplimiento de las políticas de adquisiciones y la corporación de armamentos (ARMSCOR) en lo referente al cumplimiento técnico supervisan la realización del proyecto. Asimismo , aunque en menor medida que en Alemania el parlamento ejerce su labor de fiscalización	Las comisiones especializadas realizan la fiscalización aunque no tienen el poder real sobre el presupuesto. Los elementos de control interno de cada fuerza realiza el seguimiento correspondiente. La sociedad civil a través de organizaciones y universidades están realizando monitoreo de las actividades.

Contexto Nacional

Un aspecto básico del proceso presupuestario, así como del proceso de adquisiciones en defensa, es la transparencia que se convierte en el factor clave para la supervisión y el control de dichos procesos. Asimismo debe existir en nuestro país dos tipos de control: el de la sociedad civil denominada auditoria social y el control gubernamental realizado por los órganos competentes y regulados en el caso del Perú por el Sistema Nacional de Control y el sistema de adquisiciones y contrataciones del estado.

El control gubernamental es la verificación del resultado de la gestión pública analizando para ello el grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía que los funcionarios y servidores públicos han exhibido en el uso de los recursos del estado (42). Este control es interno y externo. El control interno corresponde exclusivamente a las propias entidades como responsabilidad propia de sus funciones que le son inherentes, su ejercicio es antes, durante y después de las actividades a controlar. El control interno antes y durante las acciones, denominado previo y simultáneo, compete exclusivamente a las autoridades directamente responsables de la actividad a controlar, sobre la base de las normas y procedimientos propios de la organización empleando para ello reglamentos, manuales y disposiciones institucionales. El control interno posterior es ejercido por los funcionarios superiores al responsable de la actividad a controlar así como por el órgano de control institucional (auditoria de cada instituto y auditoria general del ministerio de defensa). Es responsabilidad del titular de la entidad (ministro de defensa) fomentar y supervisar el funcionamiento del control interno para ello debe definir las políticas institucionales en los planes y programas anuales.

El control externo es realizado por la Contraloría General de la República con el objeto de supervisar la adecuada gestión de los recursos y bienes del estado. Se realiza mediante acciones de control con carácter posterior a las actividades a controlar. Para su ejercicio se utilizarán sistemas de control de gestión, financieros, de resultados, de evaluación y otros que conlleven a garantizar un adecuado control de las actividades de las entidades estatales(43) .

Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control (SNC) es, como dice la Ley orgánica del sistema de control, el conjunto de órganos, normas, métodos y procedimientos destinados a efectuar el control gubernamental o estatal en forma descentralizada. Estas acciones comprenden todos los campos del accionar de las instituciones del estado (administrativo, financiero, presupuestal, operativo o gestión). Está conformado por la Contraloría General como ente rector del sistema, los organismos de control interno de cada institución (auditores internos de cada instituto armado así como el auditor general del ministerio de defensa) y las sociedades de auditoria externa nombradas por la contraloría a fin de realizar las acciones de control solicitadas.

Entre las principales atribuciones del sistema tenemos:

1. Verificación de la correcta gestión de los recursos públicos a través de la aplicación del control gubernamental


2. Formular recomendaciones para mejorar la eficiencia y capacidad de las entidades en la toma de decisiones


3. Establecer procedimientos que permita una adecuada y oportuna rendición de cuentas


4. Exigir a los servidores y funcionarios públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñen.

Sistema de contrataciones del Estado

Las adquisiciones y los contratos del estado están regulados por la Ley de Contrataciones y adquisiciones del estado (Ley 26850 y su reglamentación) donde se establece los principios generales que rigen los procesos de adquisiciones estatales destacando los principios de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, tecnología y trato justo e igualitario. Asimismo la Ley establece los criterios generales a seguir para los procesos de selección, las normas para las adquisiciones y contrataciones del estado así como los derechos, obligaciones y sanciones de las entidades y funcionarios del estado. El consejo superior de contrataciones y adquisiciones del estado (Consucode), organismo con autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera, es el órgano que representa la cabeza del sistema de adquisiciones y contrataciones del estado.

El Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado está concebido, en su esquema fundamental, para que las Entidades del Sector Público puedan proveerse de bienes, servicios o contratar la ejecución de Obras, en condiciones objetivas y transparentes de competitividad, que aseguren las mejores condiciones para el adquiriente estatal y otorguen plenas garantías de moralidad y trato justo e igualitario a los competidores. No es sólo el factor "beneficio económico" el que debe atenderse en las Contrataciones del Estado. Importa también, sin lugar a duda, la protección debida que merecen los fondos públicos que a fin de cuentas pertenecen a todos los peruanos. La responsabilidad del Estado por eliminar toda práctica abusiva o de competencia desleal, la imparcialidad o eficiencia en la toma de decisión de contratar, la economía, la vigencia tecnológica y la igualdad son principios que, como lo señala la Ley, rigen las adquisiciones del Estado para obtener la calidad requerida, la provisión oportuna y el costo adecuado.

Proceso de adquisiciones en el Perú

Durante las décadas pasadas el proceso de asignación en defensa y de adquisiciones, basado en la doctrina de seguridad nacional de los años 50, era un coto cerrado de los militares. Todas las etapas del proceso estaban en manos de ellos. El establecimiento de las necesidades hasta la asignación y la utilización de los fondos eran, en la práctica, imposibles de fiscalizar por las comisiones del congreso menos aún por la sociedad civil. Esto llevó, fundamentalmente en la década pasada, a un profundo grado de corrupción entre los elementos partícipes del proceso de adquisiciones. Tenemos como clara muestra de corrupción el caso del tráfico de armas a las FARC, la adquisición de material y equipos de guerra para el conflicto del Cenepa (aviones y pertrechos militares) que dejaron en los militares encargados de las adquisiciones pingues ganancias producto de coimas y malversaciones realizadas y amparadas bajo la modalidad de secreto militar.

En esta etapa de transición democrática se han logrado avances, no como se desearía, en materia de políticas de seguridad y defensa y en manejos presupuestarios del sector. Se cuenta con un ministerio de defensa, bajo conducción civil, que está dejando de ser el simple interlocutor de los uniformados para pasar a convertirse en el eje rector del proceso de reforma militar. Asimismo el tener un ministro civil dentro del organigrama , no sólo formal sino real, del proceso de toma de decisiones le da un valor agregado al proceso de la reforma del sector aunado al nombramiento de dos viceministros (44) quienes están dando contenido real al proceso de reforma intentando hacer más eficientes y transparentes los procesos al interior del sector. Esta transparencia se nota en la práctica al encontrar en la página Web del ministerio de defensa así como de los institutos armados información presupuestaria y económica, información que años atrás era imposible de obtener. Sin embargo la Ley del ministerio de defensa y su respectivo reglamento separó las funciones de logística y de presupuesto en viceministerios distintos creando así una doble dependencia y responsabilidad en el manejo de la asignación de recursos (45). Por otro lado los comandantes generales de los institutos armados mantienen las atribuciones administrativas y de gestión sobre los procesos de adquisiciones en defensa (46) a pesar de que se ha tratado de corregir esta situación al delegar recientemente en forma temporal en la dirección de administración del viceministerio de asuntos económicos y administrativos varias de estas facultades(47). Aquí se presenta el verdadero problema en el proceso de asignación de recursos para la defensa en el Perú. La atribución principal que debiera tener el viceministro de logística, nace pues cortada y maniatada. Es preciso si deseamos un efectivo control civil democrático basado en la transparencia y eficiencia del proceso modificar el reglamento y la Ley de defensa y derogar la RM que otorga las atribuciones administrativas a los comandantes generales. Otro punto central es el aspecto de transparencia de la información, al respecto se puede citar el ejemplo de la adquisición de las fragatas Lupo a la marina italiana. De haberse conocido la realidad de las cifras en su momento no se hubiese generado informaciones contradictorias.

¿Quiénes son los actores? En el caso del proceso peruano tenemos al ministerio de defensa de donde salen las necesidades del sector, planteadas por la fuerza armada, para ser analizados por la oficina presupuestaria del ministerio de economía y finanzas en función de los objetivos trazados en la Ley de presupuesto anual. Las comisiones del congreso deberían tomar roles más activos en cuanto a la planificación y formulación de los presupuestos de defensa y de las adquisiciones en defensa y no sólo dedicarse a aprobar o no dichos presupuestos. La asignación de los fondos, una vez recibidos de Economía y Finanzas, debiera partir del mismo ministerio de defensa hacia los institutos armados para ser utilizados de la manera planificada.

¿Quién fiscaliza? El presupuesto de defensa debiera ser fiscalizado, a la fecha no se realiza, por las comisiones especializadas del congreso de la república (defensa, economía, presupuesto y fiscalización). Asimismo la contraloría general de la república, organismo autónomo y ente rector del sistema nacional de control realiza las auditorias correspondientes a través de los organismos de auditoria interna que dependen funcionalmente de ellos, es decir el sector defensa tiene un auditor general y auditores por cada instituto armado que responden directamente al contralor general. No es conveniente el nombramiento de oficiales generales en actividad o retiro como auditores porque podrían surgir conflictos de lealtades al realizar las auditorias correspondientes. Por otro lado todo el proceso de adquisiciones está regulado por el Consejo Superior de adquisiciones y contrataciones del estado, organismo adscrito a la presidencia del consejo de ministros, quienes son los encargados de velar por el correcto desempeño del sistema de adquisiciones y contrataciones del estado. Al respecto es bueno precisar la labor que viene cumpliendo el Consucode en relación a la Fuerza Armada. Se encuentra asesorando permanentemente a los institutos armados con la finalidad de que estos adecuen sus sistemas normativos de adquisiciones a la norma general de contrataciones y adquisiciones del estado. Como consecuencia de estas asesorías la Fuerza aérea cuenta con un manual que establece los procesos de adquisiciones y contrataciones del instituto, manual que se realizo con la asesoría constante del Consucode. Asimismo la Marina de Guerra viene realizando la elaboración, en conjunto con el Consucode, de su respectivo manual. Por último el Ministerio de Defensa esta realizando conversaciones técnicas con el consejo superior de contrataciones del estado a fin de elaborar un manual conjunto de adquisiciones y contrataciones que norme y regule los procesos de adquisiciones en toda la fuerza armada

El Presupuesto de Defensa

La participación del presupuesto del Ministerio de Defensa (Pliego 26 del Presupuesto público) ha ido cayendo a lo largo de los últimos años. Desde 1989 donde representaba 14.26% del presupuesto público ha disminuido gradualmente hasta representar aproximadamente el 9.35% en el 2000, el 7.05% en el 2002 y en el presente año aproximadamente el 6.84% del presupuesto público, teniendo picos de subida en épocas de conflicto con el Ecuador en los años 1992 y 1996. Es necesario precisar que el presupuesto del ministerio de defensa representa la mayor parte del presupuesto del sector defensa por estar dentro del pliego del ministerio los presupuestos de los institutos armados. (Gráfico 4. Participación Presupuestal del Ministerio de Defensa 1989-2003)

Respecto al presupuesto del presente año, (3,045,618,822 nuevos soles) aproximadamente el 88.8% tiene como fuente de financiamiento los recursos ordinarios, el 11% recursos directamente recaudados y el 0.2% transferencias y donaciones. Asimismo el 98.1% corresponde a gastos corrientes (personal, obligaciones sociales, previsión social, bienes y servicios y otros gastos corrientes); el 1.6% a gastos de capital (inversiones y otros gastos de capital) y el 0.3% a servicio de la deuda. Vemos que gran parte del presupuesto del ministerio de defensa se destina a cubrir los aspectos de gasto social del sector siendo exiguo lo que se destina a gastos de mantenimiento y operatividad de los institutos armados. (Gráfico 5 Marco Presupuestal anual del Pliego 026: Ministerio de Defensa del año fiscal 2003) (48)

Respecto al proyecto de presupuesto para el año fiscal 2004 (3,147,065,997 nuevos soles) aproximadamente el 89.1% tiene como fuente de financiamiento los recursos ordinarios, el 10.8% recursos directamente recaudados y el 0.1% transferencias y donaciones. Asimismo el 98.26% corresponde a gastos corrientes; el 1.6% a gastos de capital y el 0.14% al servicio de la deuda (49). En relación al presupuesto del año 2003 el presupuesto para el 2004 es superior en 101,447,175 nuevos soles que representa un aumento del 3.3% . Es conveniente precisar que al igual que el presupuesto del 2003 el presupuesto para el 2004 se destinará en su gran mayoría a cubrir los aspectos del gasto social del sector. Considero se debe consignar el presupuesto necesario para cubrir la operatividad de las FFAA en la lucha contra la subversión.

En relación al gasto en defensa comparado con nuestros vecinos, teniendo como indicador el gasto en defensa en relación al PBI, diremos que el Perú y Bolivia se encuentran a la saga de los países vecinos con un promedio de 1.7% del PBI frente a un 2.1% del Brasil, 2.9% del Ecuador, 3.5% de Colombia y un 4.4% de Chile (50) (Gráfico 6. Datos comparativos entre el Perú y sus vecinos)


ANALISIS DE LA GESTION DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR DEFENSA Y DEL PROCESO DE ADQUISICIONES DE DEFENSA EN EL PERU

En esta parte del trabajo se realizará un análisis de la situación actual del sector defensa en relación al manejo del proceso presupuestario y de las adquisiciones en defensa. Para tal efecto se establece, siguiendo la metodología planteada en el Seminario Taller de Managua realizada en Diciembre del 2002 (51), cuatro variables a tener en cuenta en cada etapa del proceso del gasto en defensa (planificación, aprobación, ejecución y supervisión y control). Estas variables son:

1. Marco Político-Legal que permitirá analizar el conjunto normativo del sector defensa relacionado a temas presupuéstales y logísticos. Asimismo permitirá observar la adecuación de estas normas al sistema nacional de control y los vacíos existentes al respecto.


2. Dirección Civil que permitirá verificar las capacidades de los funcionarios civiles responsables de los temas de presupuesto y gastos en defensa, del sector.


3. Transparencia que permitirá verificar la transparencia en el actual proceso de reforma del sector en especial referido a temas económicos- presupuéstales, y


4. Control democrático que permitirá observar la calidad y eficiencia en el proceso de fiscalización, control y supervisión por parte de los organismos encargados (congreso, contraloría, ministerio de economía y finanzas, consucode, ministerio de defensa y sociedad civil) en todos los niveles del proceso.

Marco Político-Legal

Antes de iniciar el análisis de la normatividad en relación a la planificación del proceso de adquisiciones para la defensa es bueno referirnos sucintamente a la situación general del país, situación que sirve de marco referencial para todo tipo de análisis relativo a aspectos de seguridad y defensa. Nos encontramos en una etapa de transición de una dictadura, donde imperó la corrupción y el no cumplimiento de normas, a una democracia, donde debe imperar la transparencia en las políticas públicas y el respeto irrestricto a la normatividad vigente. En materia de seguridad y defensa salimos del oscurantismo hacia un proceso de reforma militar a fin de adecuar al colectivo militar al desempeño eficiente dentro de una democracia. Asimismo ante la aparición en el escenario de nuevas amenazas se necesita más que nunca contar con una fuerza armada capacitada y entrenada en profundos valores éticos y democráticos, valores que inspiran a una nación.

1. En la Planificación

¿Cuál es la normatividad existente para la planificación?

En primer término un documento básico para realizar cualquier tipo de planificación en defensa es la Política de seguridad y defensa del país. En estos momentos el Perú no cuenta con una explícita política de defensa; sin embargo el proceso de reforma militar está tomando como ejes de acción a las políticas novena y vigésimo quinta del acuerdo nacional y a las recomendaciones del informe final de la comisión de reestructuración de la fuerza armada, comisión de la cual formó parte el actual ministro de defensa. A continuación analizaremos la normatividad a tener presente para realizar la planificación del proceso de adquisiciones.

La Constitución Política en su artículo 170 (52) consigna la forma como se asigna los fondos requeridos por la fuerza armada para el cumplimiento de su misión así como hace expresa la necesaria supervisión de dicha asignación. En primer lugar la norma establece que la asignación es siempre por ley (ley de presupuesto anual). Este aspecto es importante a tener en cuenta para la planificación de los gastos puesto que los recursos "siempre deberán constar y solo podrán contar con los que efectivamente se les asigne" (53) y en segundo término el artículo dicta disposiciones para controlar dicha asignación, aspecto que será analizado en la variable control democrático. Aunado a este artículo tenemos el artículo 173 donde se establece que el número de efectivos será fijado anualmente por el ejecutivo (ministerio de defensa) y que los recursos correspondientes para mantener dichos efectivos serán consignados en la ley de presupuesto. En este aspecto no se conoce como se realiza ese establecimiento de efectivos siendo esta atribución una herramienta poderosa y eficaz para introducir cambios sin cortar dinero. Un aspecto importante para analizar en la planificación es el tema de las misiones otorgadas a la fuerza armada, tengo que saber que voy a hacer para así planificar y solicitar lo necesario para cumplir la misión otorgada. En este sentido el artículo 171 le otorga a la fuerza armada la participación en el desarrollo económico y social del país y en la defensa civil según ley se debe legislar a fin de establecer los parámetros de lo que sería la colaboración, no participación, de la fuerza armada en aspectos de desastres naturales por su indudable capacidad operativa a nivel nacional. Asimismo establecer vía ley el como la fuerza armada, por su capacidad operativa, puede colaborar en el desarrollo económico y social del país.

La ley del ministerio de defensa y su respectiva reglamentación, Ley 27860, encargan al viceministerio de asuntos logísticos y de personal la planificación y normatividad de las funciones logísticas de la fuerza armada teniendo como objetivo la satisfacción de los requerimientos logísticos del sector para el adecuado cumplimiento de sus funciones (54). La planificación está a cargo de la dirección de logística que se convierte en el actor principal del proceso de planificación al centralizar las necesidades establecidas por la fuerza armada para el cumplimiento de su misión, para ello debe normar y estandarizar la planificación de las funciones logísticas del sector así como propiciar la doctrina y el desarrollo de I&D (55) La planificación y la formulación del presupuesto es de responsabilidad del viceministerio de asuntos administrativos y económicos a través de la oficina de presupuesto de la dirección de economía (56).En este punto es bueno precisar que "haber separado la logística del presupuesto, es darles una base a los militares para no obedecer ni a uno ni a otro, no se pueden separar los temas de adquisiciones, de los temas de financiación y de presupuestación de estas adquisiciones" (57)

La ley de gestión presupuestaria, Ley 27209, establece las normas fundamentales que se debe tener en cuenta para el proceso presupuestario del sector público, incluye los criterios técnicos y la metodología operativa que el estado debe seguir durante las distintas fases del proceso presupuestario (58). Esta ley describe el proceso en todas sus fases siendo de particular importancia para la planificación lo establecido en la fase de programación y formulación presupuestaria donde se debe consignar los objetivos institucionales y las metas presupuestarias a lograr durante el año fiscal así como definir la estructura funcional programática del pliego (59).

La ley de presupuesto anual consigna todas las disposiciones a seguir durante el año fiscal correspondiente en la aprobación, ejecución y evaluación del proceso presupuestario del sector público en general. Asimismo se establecen las medidas específicas a regir durante el año fiscal. Así tenemos que la Ley del Presupuesto para el año 2003 en su articulo 37 autoriza al ministerio de defensa a conforme la normatividad vigente los bienes muebles e inmuebles que resulten excedentes en opinión de la comisión evaluadora patrimonial de los bienes del sector , asimismo la norma indica que los recursos provenientes de dicha venta serán considerados como fuente de financiamiento "recursos directamente recaudados" y se destinaran por completo al mantenimiento y operativización de los equipos y armamentos de la fuerza armada.

Una norma importante es el manual de contrataciones y adquisiciones de los institutos armados que se vienen realizando en colaboración con el Consucode donde se consignan los lineamientos y las directrices a seguir para la planificación y formulación de los planes de adquisiciones de cada instituto. Estos manuales han sido elaborados siguiendo las directivas que emanan del sistema nacional de control.

¿Quiénes participan? El principal actor que participa en la elaboración del marco legal necesario para la planificación en el sector público debe ser el congreso de la república a través de sus comisiones especializadas. Al respecto es conveniente precisar que el papel de estas comisiones debe ser mucho más activo en cuanto a la planificación en si del proceso presupuestario del sector que se debe realizar en coordinación estrecha al poder ejecutivo. Este aspecto demanda de las comisiones congresales contar permanentemente a manera de un staff con personal especialista en materia específica a fin de evitar demoras innecesarias por desconocimiento de los aspectos a normar. Asimismo el ejecutivo debe establecer las directivas específicas para el funcionamiento adecuado de la planificación en materia de presupuesto y adquisiciones. Es la dirección de logística y la oficina de presupuesto del ministerio de defensa quienes deben normalizar la planificación del sector defensa siguiendo las directivas que emanen de la dirección general de presupuesto público del ministerio de economía y finanzas, así como bajo la normativa del sistema nacional de control y del sistema de contrataciones y adquisiciones del estado. Cada instituto armado tiene sus direcciones de logística que deben ser las encargadas de planificar la política logística que permita cumplir con las necesidades propias de las misiones encargadas a cada instituto.

2. En la Aprobación

La aprobación de los presupuestos de defensa se convierte en el consentimiento que lo establecido en la planificación es efectivamente lo que se debe gastar en materia de defensa. Este consentimiento se da en dos niveles: un consentimiento interno del mismo Ejecutivo cuando los organismos competentes analizan y dan su conformidad con lo planificado y un consentimiento externo que lo da el Legislativo a través de la evaluación de lo presupuestado por las comisiones especializadas. En esta etapa no debe participar la fuerza armada puesto que son las dependencias del ministerio de defensa las encargadas de sustentar adecuadamente el presupuesto para su respectiva aprobación.

¿Cuál es la normatividad existente?

La Constitución política indica expresamente que la administración económica y financiera del estado se rige por el presupuesto que aprueba anualmente el congreso y que es remitido por el Presidente de la República a más tardar el 30 de agosto de cada año junto a los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio financiero. Asimismo indica que dicho presupuesto debe ser sustentado ante el pleno del Congreso para su aprobación por el Ministro de economía y los ministros de estado que sustentan sus pliegos respectivos. También en el artículo 102 de la Constitución se enumera las atribuciones del Congreso y dentro de estas en el inciso 4 (60). En caso no se aprobase el presupuesto hasta el 30 de noviembre entrara en vigencia el presupuesto presentado por el ejecutivo que se promulgará vía decreto legislativo. Esta atribución del Congreso de aprobar el presupuesto general de la república se encuentra también consignada en el reglamento del congreso en su articulo 81 literal c.

La ley de gestión presupuestaria nos indica que el anteproyecto de la ley del presupuesto debe ser aprobado por el consejo de ministros previo a su envío al poder legislativo.

¿Quiénes participan? En primera instancia el poder ejecutivo a través del consejo de ministros quienes aprueban el anteproyecto de presupuesto presentado por el ministro de economía. En esta instancia los ministros sustentan sus respectivas necesidades ante sus pares y el pleno del conejo decide. Aparece la disyuntiva de otorgar más o menores recursos para defensa en perjuicio de otros sectores (costo de oportunidad). El actor principal en esta etapa es el Congreso de la República por su atribución constitucional de aprobar el presupuesto. La Constitución en general evita que se gaste fondos sin la autorización del legislativo. El proceso legislativo ofrece a su vez la primera oportunidad para su debate y modificación y es la primera instancia en que la sociedad civil puede conocer el presupuesto y presentar propuestas para el mejoramiento de dicho plan. En este aspecto es bueno precisar que el presupuesto del sector defensa es de carácter reservado. La información de cada fase del presupuesto está a disposición de la comisión de Presupuesto y cuenta general de la República, del ministerio de economía y finanzas y de la contraloría general de la republica. Si bien es cierto que el poder notorio sobre el presupuesto lo ostenta el legislativo en la práctica se verifica que es el ejecutivo quien posee el poder real sobre la elaboración del presupuesto. El trabajo de las comisiones del congreso aunado a la participación de la sociedad civil representa una posibilidad de análisis y control poderosa. La sociedad civil debe participar preparando análisis y resúmenes accesibles a las comisiones legislativas, aumentando la capacidad de divulgación de las debilidades y fortalezas del presupuesto, capacitando a los asesores del congreso y realizando apoyo técnico específico.

3. En la Ejecución

La ejecución es fundamentalmente la etapa del funcionamiento gubernamental, en el caso específico el funcionamiento del sector con sus dependencias. Aquí se observa los problemas prácticos que impiden o dificultan la ejecución de la planificación, las consideraciones técnicas para la ejecución del presupuesto y las pautas de coordinación entre las mecánicas administrativas del sector. En esta etapa es importante tener en cuenta:

1. la transparencia del proceso, transparencia que estará dada en función al entendimiento de la lógica del presupuesto


2. la eficiencia en la asignación. Este aspecto garantiza que los recursos sean utilizados en función a lo que se planificó.


3. la eficiencia en la operación que garantiza la calidad en la ejecución del presupuesto y en el proceso de adquisiciones.

¿Qué normatividad rige esta etapa?

La Constitución Política nos indica que "las obras y adquisiciones de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata o licitación publica, así también como la adquisición y enajenación de bienes" (61).

La ley 27209 "Ley de Gestión presupuestaria del estado" en su capitulo III consigna lo relacionado a la ejecución presupuestaria indicando que es la fase durante la cual se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual. Esta ley establece los considerandos para la programación del ingreso y del gasto así como de su ejecución estableciendo la programación de lo ejecutado mediante el establecimiento de las programaciones trimestrales del gasto así como el calendario de compromisos y las modificaciones presupuestarias.

El DS 012-2001-PCM del 12 de Febrero del 2001 aprobó el texto único ordenado de la ley 26850 Ley de contrataciones y adquisiciones donde se establece "los limites mínimos y máximos que deben observar las entidades del sector publico dentro de los criterios de racionalidad y transparencia, en los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras y regula las obligaciones, derechos y responsabilidades que se derivan de los mismos." (62). Asimismo faculta a las entidades del estado a establecer la dependencia o dependencias encargadas de planificar los procesos de adquisiciones o contrataciones, proceso que se consignara en el plan anual de adquisiciones y contrataciones. Por ultimo norma la exoneración de licitación pública, concurso público o adjudicación directa a aquellas adquisiciones y contrataciones que tengan el carácter de secreto militar o de orden interno y que deban mantenerse en reserva de acuerdo a ley, previa opinión favorable de contraloría general de la republica. (63). Al respecto es bueno acotar que el rubro de adquisiciones de armas y equipos bélicos ha dejado de ser secretos puesto que se puede conocer por medio de revistas especializadas como jane´s , defensa u otros. En este sentido es más coherente establecer la clasificación de secreto a las estrategias de uso de las adquisiciones y no a las compras ni por el armamento que se posee en si. Asimismo se deben normar las adquisiciones correspondientes al CNI estableciendo las circunstancias dentro de las cuales se debe considerar de carácter secreto. Para este efecto es conveniente normar estas adquisiciones vía codificación de los elementos a ser adquiridos.

El Reglamento de la ley 26850, aprobado por DS-013-2001-PCM en su articulo 109 exonera del proceso de selección respectivo a las adquisiciones y contrataciones con carácter de secreto militar o de orden interno que realizan la fuerza armada y la policía nacional previa opinión de la contraloría general de la república; esta opinión, debe ser emitida en un plazo de 15 días de presentada la solicitud. En caso no medie opinión se dará por aprobada la solicitud y se realizara la adquisición o contratación respectiva sin perjuicio del control posterior. Estas exoneraciones deben de hacerse de conocimiento bajo responsabilidad de la más alta autoridad presupuestaria de la comisión de presupuesto del congreso, del ministerio de economía y finanzas y de la contraloría general de la republica dentro de los diez días calendario siguiente a la fecha de su aprobación. Al respecto considero que la comisión de defensa del congreso, como comisión especializada del sector, debería tomar cuenta de estas adquisiciones para su posterior control y fiscalización.

La Ley del ministerio de defensa y su respectivo reglamento establecen las responsabilidades primarias en la ejecución del proceso presupuestario y de adquisiciones del sector. Tanto el ministro como los viceministros son responsables de la ejecución de estos procesos para lo cual disponen de las direcciones y oficinas correspondientes en el ministerio así como de los órganos de línea (comando conjunto) y de los órganos de ejecución (institutos armados).

El manual de contrataciones y adquisiciones de los institutos armados, elaborados en coordinación con el Consucode, es una norma que permite normar adecuadamente los procesos de licitación pertinentes para las adquisiciones y contrataciones en defensa.

Un aspecto esencial es la adaptación e integración administrativa del sector defensa al Sistema Integrado de administración económica financiera (SIAEF) que permite realizar la ejecución presupuestal del gobierno en forma centralizada. En este sentido el sector defensa puede realizar su ejecución presupuestal teniendo la tranquilidad de estar permanentemente monitoreado por los órganos correspondientes (contraloría y ministerio de Economía).

¿Quiénes participan? En esta etapa indudablemente que los ejecutores principales y únicos son el ministerio de defensa, sus órganos y dependencias. En lo que respecta al Ministerio de defensa tenemos como responsable de la ejecución general al ministro, posteriormente están los viceministros en sus respectivas áreas. Las responsabilidades en la ejecución del presupuesto pasan por la oficina de presupuesto de la dirección económica del sector y las responsabilidades en la ejecución de las adquisiciones deben pasar por la dirección de logística del ministerio. Considero que para una mayor eficiencia en la ejecución ambos procesos tienen que tener carácter centralizado. No podemos tener ejecuciones presupuestales sin conocimientos de la oficina de presupuesto del ministerio así como no es conveniente que se realicen procesos de adquisiciones independientes para cada instituto. Por eficiencia y economía estos procesos de adquisiciones, sobre todo en aspectos comunes a los institutos, deben ser centralizados y ejecutados por la dirección de logística del ministerio.

4. En la Supervisión y control.

En un ambiente democrático la necesidad de supervisión y control surge como un aspecto inherente a la misma democracia. El garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos planificados, el ejercer una adecuada supervisión entre los poderes y el asegurar que los fondos entregados serán utilizados de acuerdo a lo establecido son los puntos centrales de todo proceso de supervisión y control. En esta variable de la normatividad legal se analizara las normas existentes que permiten ejercer un eficiente control, interno y externo, así como los actores principales de este proceso de supervisión y control donde el papel de la sociedad civil es cada día mayor buscando, con transparencia, una mayor eficiencia y por ende calidad en el proceso presupuestario y de adquisiciones de defensa.

¿Qué normatividad existe? La constitución política del estado en su artículo 82 establece a la contraloría general de la republica como el órgano superior del sistema nacional de control. Le confiere supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto del estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.

La Ley orgánica del sistema nacional de control y de la contraloría general de la republica, ley 27785, regula el sistema nacional de control, estableciendo a la contraloría general de la república como el ente rector del sistema. Tiene por objeto supervisar la correcta, útil, eficiente, económica y transparente utilización de los bienes y recursos públicos. El análisis de la ley y sus implicancias se realizaran posteriormente.

La ley y reglamentación del ministerio de defensa, consecuente con la ley del sistema de control, establece como órganos de control a la inspectoría general del ministerio y a la oficina de auditoria interna.

Las leyes orgánicas de cada instituto norman los órganos de control correspondientes estableciendo así un sistema de control de cada instituto denominado sistemas de inspectorías.

Mediante resolución de Contraloría General 114-20003-CG publicado el 09 de Abril del 2003 se establece las disposiciones para el funcionamiento de los órganos de control institucional (OCI) en las entidades sujetas al sistema nacional de control. En este reglamento se norma la dependencia, atribuciones y responsabilidades de los OCI de cada entidad del estado.

¿Quiénes participan? La supervisión y control del estado se ejerce en dos ámbitos: control interno y control externo. El control interno lo realiza el mismo ministerio de defensa a través de sus órganos de control establecidos. En cada instituto armado y en el mismo ministerio existe un sistema de inspectoría encargada de cautelar los aspectos castrenses y disciplinarios de cada institución o del sector realizando control posterior mediante auditorías y exámenes especiales. Además con la nueva normativa se encuentran los auditores internos que tienen la función de velar por el adecuado uso de los recursos del estado. Este doble control es adecuado siempre que se delimite claramente las funciones de uno u otro órgano de control. El control externo se realiza principalmente a través de la contraloría general de la república mediante exámenes y auditorias especiales, además de brindar opinión respecto a adquisiciones que tengan carácter de secreto. También ejerce control externo la Dirección de presupuesto público del ministerio de economía y finanzas así como el Consucode a los procesos de adquisiciones y contrataciones del sector. Las comisiones del congreso, defensa, presupuesto y fiscalización, ejercen control posterior aunque las coyunturas políticas hacen que estas acciones deriven en aspectos periféricos y no de fondo.

Un actor que va cobrando mayor relevancia en esta etapa y que debe estar siempre presente es la sociedad civil. Es importante el aporte de la sociedad en su conjunto y de las organizaciones especializadas para lograr una mayor eficiencia en los procesos presupuestarios y en las adquisiciones del sector defensa. Esta mayor participación está en relación directa a la transparencia del proceso por parte de la fuerza armada. La sociedad civil se debe involucrar más dejando atrás el desinterés permanente por el conocimiento de estos temas y la desconfianza mutua. Un aspecto que impulsaría este mayor interés de la sociedad seria una actitud mucho más proactiva de parte de la clase política por temas de presupuesto y adquisiciones en defensa.

Dirección Civil

1. En la planificación

La dirección general de presupuesto público es la encargada de fijar anualmente los parámetros a seguir para la elaboración de los presupuestos del sector público. Cuenta para ello con profesionales con experiencia de muchos años en elaboración de presupuestos públicos aunque no conocemos si la experiencia es sectorial, es decir, en el caso especifico del sector defensa sería conveniente que existiese dentro de la dirección general de presupuesto, expertos en elaboración de presupuestos de defensa
El ministerio de defensa a través de la Dirección de economía, oficina de presupuesto, es el encargado de planificar, en función de las necesidades de defensa, el presupuesto de defensa. Es bueno precisar que esta dirección está a cargo de un oficial de la marina de guerra y está compuesto por civiles y militares lo que debe asegurar una simbiosis que resultará beneficiosa a la hora de la planificación del presupuesto. Papel importante en la planificación de estos presupuestos tiene la dirección general de política en tanto elabora la política de defensa a mediano y largo plazo. En este aspecto el liderazgo civil se está fortaleciendo con la implementación de los contenidos de cada viceministerio.
Un actor fundamental en la elaboración de las políticas del sector defensa y dentro de ellas los temas presupuestales y de adquisiciones debe ser sin duda alguna el Congreso de la República a través de sus comisiones especializadas, en este caso la comisión de defensa y la comisión de presupuesto y cuenta general. Estas comisiones deben contar con asesores especializados en el tema que deben involucrarse más coordinando permanentemente con el sector defensa a fin de establecer ideas comunes en la planificación y elaboración de los presupuestos de defensa. Una posibilidad es contar con oficinas de enlace entre el staff de las comisiones y el ministerio de defensa. La importancia de la intervención del legislativo en la planificación del presupuesto de defensa radica en que son los representantes del pueblo y en tanto la defensa es un bien público, es de interés de toda la sociedad el saber que el presupuesto de defensa está en condiciones de garantizar el desenvolvimiento operativo de la fuerza armada para conseguir los objetivos fijados en la política de defensa.
En esta etapa de planificación las oportunidades de intervención de la sociedad civil son en realidad del tipo informal basada fundamentalmente en la iniciativa y las conexiones que pueda tener la organización civil con las comisiones del congreso o con las dependencias de los ministerios encargados de dicho proceso. Una participación más real puede provenir de reuniones de organizaciones de la sociedad civil donde se produzcan propuestas elevadas a los órganos competentes de la elaboración de los presupuestos. Propuestas que deben incluir puntos importantes a tener en cuenta para la elaboración de los presupuestos e incluso se podrían plantear presupuestos alternativos que seguramente serán debidamente analizados por los responsables de la elaboración. Algunos de estos casos se da en Kenia donde el gobierno solicita el informe de la reunión anual de organizaciones civiles preocupadas por el tema del presupuesto público(64); o como los informes de la Nacional NGO Coalition de Sudáfrica que remite informes anuales a su gobierno relativos a presupuestos de desarrollo y pobreza(65) (65) o como el presupuesto federal alternativo de Canadá propuesto por el Canadian Center for Policy Alternatives(66) y el presupuesto alternativo elaborado por el Institute for Fiscal Studies del Reino Unido(67)

2. En la Aprobación

Constitucionalmente es el Congreso quien tiene la atribución de aprobar el presupuesto del sector público. Al respecto es la comisión de presupuesto que analiza y aprueba el presupuesto enviado por el ejecutivo. Esta comisión debiera contar con especialistas en presupuestos de defensa a fin de realizar adecuados análisis de lo presentado. Este análisis debe estar en función a la posibilidad de cumplimientos de objetivos de la política de defensa. Este análisis debe ser realizado también por la comisión de defensa, sin embargo a esta no le llega de manera formal una copia del presupuesto de defensa y más aún no existe especialistas de temas presupuestales de defensa en la comisión. Como nos dice Margaret Hayes el trabajo sobre el presupuesto de defensa, sobre la política en la que el presupuesto de defensa se sustenta, y sobre los resultados de las aplicaciones de recursos en la política de defensa es la vía por la cual el parlamento, a través de sus comisiones especializadas de presupuesto y defensa, ejerce influencia sobre la política de defensa del país. El congreso ejerce influencia política por medio de los detalles minuciosos del presupuesto (68). No consiste simplemente en recibir y aprobar el presupuesto de defensa.
Un primer nivel de aprobación del presupuesto de defensa se realiza en el ministerio de defensa. Es la alta dirección del ministerio la que aprueba el presupuesto de su sector en función a las necesidades del mismo y a las normas emitidas por el ministerio de economía y finanzas respecto a la distribución por sectores del presupuesto general de la republica. Es el ministro quien sustenta ante el consejo de ministros su presupuesto solicitado y es el consejo quien decide cual es el presupuesto de defensa que se va a enviar al congreso para su aprobación.

3. En la ejecución

El ejecutor directo del presupuesto de defensa es sin duda alguna el ministerio de defensa, a través de sus respectivos viceministerios. En aspectos de ejecución presupuestaria el viceministerio de asuntos administrativos y presupuestales y en aspectos de adquisiciones el viceministerio de asuntos logísticos. En ambos viceministerios se cuenta con dirección civil, capaz de dirigir eficientemente la ejecución de los procesos mencionados, sin embargo las oficinas y direcciones directamente involucradas como la oficina de presupuesto así como la oficina de evaluación y control de presupuesto están a cargo de oficiales de la marina de guerra y donde la mayoría de los integrantes son militares en actividad. En estas oficinas debiera existir una participación de civiles expertos en materia de ejecución presupuestaria. Las oficinas o direcciones económicas de cada instituto cuentan con profesionales civiles que coadyuvan a la ejecución de los presupuestos designados así como los oficiales encargados están siendo capacitados en universidades del país en aspectos relacionados a administración. El principal obstáculo que se presenta es el flujo de caja irregular o insuficiente que distorsiona la ejecución del presupuesto según lo planificado.

4. En la supervisión y control

El papel de las Comisiones del congreso en la supervisión y control de los gastos en defensa debe ser prioritario, sin embargo esta fiscalización demanda de dos factores: conocimiento del tema y coordinación permanente con el ministerio de defensa.
En cuanto al ejecutivo la Dirección general de presupuesto público del ministerio de economía es la oficina encargada de supervisar y fiscalizar la ejecución presupuestaria y extrapresupuestaria para lo cual cuenta con técnicos de carrera para el cumplimiento de sus funciones. El ministerio de defensa supervisa la utilización de sus recursos a través de los respectivos órganos de control. Los aspectos castrenses lo supervisa el inspector general del ministerio o los inspectores generales de los institutos armados, todos oficiales de carrera.
Papel fundamental en la supervisión y control recae en la contraloría general de la republica, a través de los órganos de control interno (OCI). Discrepamos en el nombramiento de oficiales generales como jefes de los OCI puesto que estos mantienen lealtades, por decir lo menos, a la institución a la que sirvieron durante 35 años de su vida. Más delicado es el tema si se encuentran en situación de actividad como es el caso del auditor general del sector. El consucode supervisa el cumplimiento de las normas establecidas por el sistema de contrataciones y adquisiciones del estado para lo cual viene realizando asesorías permanentes a las instituciones armadas en los procesos de selección requeridos.
El papel de la sociedad civil en los temas de supervisión y control es clave para el proceso. Aun no se toma conciencia de que la defensa es una política que nos compete a todos y como tal la utilización eficiente de los recursos de todos es algo que debemos fiscalizar. Esta fiscalización debe partir del conocimiento de los temas de defensa y se debe trasuntar en pedidos de información y en aportes para mejorar procesos.

Transparencia

1. En la planificación

El proceso de construcción o planificación presupuestaria no se presenta en forma clara, existe mucha reserva (se argumenta aspectos de seguridad) de parte de las instituciones y del sector para transparentar esta fase del ciclo presupuestario. En virtud de ello no se puede analizar ni evaluar correctamente las motivaciones que se tienen para establecer los programas, subprogramas o actividades del presupuesto. En cuanto a la planificación de las adquisiciones para cubrir necesidades se realiza al interior del sector sin posibilidad de transparentar dichas actividades. En este punto es necesario remarcar que no se conoce la política de defensa siendo esta indispensable para los procesos de asignación de recursos. Un paso importante para empezar a transparentar estas políticas es la comisión del libro blanco que busca consignar la política de defensa del país. Para ello realiza encuentros con organizaciones civiles estudiosas del tema, reuniones que se deben realizar con mayor frecuencia e invitando a profesionales independientes estudiosos de los problemas de defensa.

2. En la Aprobación

Existe poca o nula información a la ciudadanía respecto a las metas que justifiquen y expliquen el presupuesto solicitado. Asimismo la ciudadanía no puede acceder al presupuesto del sector defensa antes que sea elevado al consejo de ministros y posteriormente al parlamento. Es conveniente la transparencia en esta etapa para así poder realizar aportes que coadyuven a la realización de un mejor presupuesto, de un presupuesto mejor distribuido.
Los procesos de adquisiciones si gozan de transparencia desde el inicio del proceso de selección. Esto se materializa en la publicación en el diario oficial El Peruano de los procesos de convocatoria y selección según sea la modalidad de adquisición.

3. En la ejecución

Es indudable que se ha avanzado en relación a la década pasada. En las páginas Web de los institutos armados así como en la página Web del ministerio de defensa aparece claramente consignado la información presupuestaria del sector. Esta información incluye los compromisos de pagos por trimestre, lo cual es positivo puesto que permite a la ciudadanía y a los órganos competentes de fiscalización el realizar la supervisión, monitoreo y control del cumplimiento de los compromisos planificados. Asimismo es importante la designación de los funcionarios responsables de informar a la opinión pública según lo establecido en la Ley de transparencia y acceso a la información. Es conveniente generar dentro del sector una política de incentivos por el cumplimiento de lo presupuestado limitando la posibilidades de corrupción. Un siguiente paso en la transparencia de esta etapa debe responder a que el sistema pueda asegurar que los fondos y recursos se usen eficientemente y para aquello que fueron presupuestados. Por ultimo es conveniente consignar reportes de la ejecución presupuestaria adecuados en contenidos y oportunos en tiempo.
En cuanto a las adquisiciones se conoce, vía resoluciones ministeriales o avisos en el diario oficial El Peruano, los avances o anulaciones de los procesos de selección. Este aspecto es positivo puesto que permite a la sociedad y a los órganos competentes fiscalizar adecuadamente el buen uso de los recursos del sector.

4. En la supervisión y control

En cuanto a las acciones de supervisión y control por parte de los órganos responsables de realizar dichas actividades no se transparenta adecuadamente las actividades de supervisión y control. Existe muy poca información respecto a las acciones de control de fiscalización de la comisión de defensa al uso de los recursos del sector por parte de los órganos ejecutores del ministerio. Asimismo no se conoce con exactitud la prioridad en las acciones de control que realiza la contraloría general a través de las OCI. Al respecto llamó la atención la RM 955 DE/SG del 25 de Junio donde se autorizaba al auditor general y a un equipo de auditoria a realizar acciones de control a agregadurías castrenses en el exterior, no conociéndose de acciones de control a unidades o dependencias del sector defensa en el país.
Esta falta de transparencia en cuanto a las acciones de los órganos de control impide a la sociedad tener un cabal conocimiento de lo que pueda estar sucediendo dentro del sector defensa. Existen indicadores, como la falta de rendición de cuentas del sector respecto a los gastos extrapresupuestales, el no conocer las acciones de control sobre las instituciones armadas entre otras que dificulta el control de la sociedad. En este aspecto los medios de comunicación social juegan un rol importante al informar sobre lo que ocurre al interior de las instituciones militares. El problema es la objetividad de esta información y los manejos políticos que sesgan la información. Son escasas las encuestas referentes a la percepción de la sociedad sobre el sector defensa y mas aún si se trata de la asignación de recursos para el sector. La transparencia es vital para que la sociedad civil pueda monitorear y fiscalizar el adecuado uso de los recursos públicos asignados al sector defensa. A mayor transparencia es mayor la eficiencia de la auditoria social y es mayor la posibilidad de generar aportes para posteriores procesos presupuestarios
La transparencia en cuanto al control de las adquisiciones se da a través del seguimiento de los procesos de selección. Un aspecto importante son las adquisiciones consideradas de carácter secreto por, se dice, puedan afectar la seguridad y defensa nacional. Estas consideraciones respecto a las adquisiciones secretas no son tanto para resguardar la información de la compra a países vecinos sino más bien para tener un margen de maniobra y discrecionalidad en cuanto a la decisión de la compra. Todo material de guerra (armas o sistemas) que un país adquiera es inmediatamente consignado en las revistas especializadas de defensa a nivel mundial y en los organismos internacionales que monitorean el gasto militar en el mundo cualquiera que este fuera.

Control

1. En la planificación

Una buena supervisión y control comienza con la debida planificación de las acciones de control a seguir. Al respecto no se tiene conocimiento que existan por parte de la comisión de defensa mecanismos establecidos para evaluar la planificación de los gastos del ministerio de defensa, por lo que no se han generado medidas de desempeño que permitan luego auditar si se ha cumplido lo que se debía cumplir. Asimismo no se recibe los resultados de los informes de control que realiza la contraloría general sobre el sector defensa, aspecto que consideramos de suma importancia puesto que permitiría a la comisión de defensa realizar un monitoreo y una fiscalización mayor, de carácter proactivo y no reactivo. Es necesario coordinar las acciones de control parlamentario con el sector para lo cual la comisión tiene la facultad de citar a funcionarios del sector sin embargo no se conoce que algún funcionario, en particular viceministros o directores del sector defensa hayan asistido a la comisión para coordinar la planificación del presupuesto del mismo. Para planificar sobre los aspectos presupuestarios del sector es recomendable se realicen estudios comparativos con otros países sobre la temática presupuestaria, estos estudios permitirán comenzar a construir indicadores de gestión que mejorarán el proceso de fiscalización del uso de los recursos. Estos indicadores permitirán a la comisión de defensa conocer la lógica interna del presupuesto, si tiene relación con la política de defensa o no, y fundamentalmente le permitirá evaluar la eficiencia en la distribución del gasto.
La contraloría general dispone para la planificación de la supervisión y control a la Gerencia de Defensa, órgano encargado de la supervisión y control de los recursos públicos del sector defensa. Para tal efecto se cuenta con un plan y calendario de acciones de control sobre el sector así como un seguimiento constante a las OCI de cada dependencia del sector.
No existe desde la sociedad civil la posibilidad de ejercer monitoreo a la planificación del presupuesto de defensa. Es conveniente que instituciones especializadas puedan realizar monitoreos y aportes a los organismos encargados de planificar el presupuesto de defensa a fin de coadyuvar a la eficiencia de la distribución del gasto. Incluso se puede presentar presupuestos alternativos como se realiza en otros países.

2. En la Aprobación

Durante el proceso de aprobación no existe contacto con los actores involucrados de parte de la comisión de defensa. Asimismo la comisión de defensa no establece un monitoreo ni fiscalización adecuada a lo aprobado por el consejo de ministros, quienes no remiten copia formal del presupuesto a la comisión de defensa. En este aspecto es conveniente que la comisión de defensa entable coordinaciones estrechas con la comisión de presupuesto a fin de analizar y fiscalizar el presupuesto enviado por el ejecutivo y emitir opinión respecto al presupuesto del sector.

3. En la ejecución

En este aspecto es fundamental el control y seguimiento de los organismos de control existentes. Las OCI y la contraloría general deben realizar permanentes acciones de control del proceso de ejecución presupuestaria a fin de verificar el cumplimiento de los compromisos así como de la racionalidad de los gastos, aspecto que también debe ser vigilado por la Dirección general de presupuesto público del ministerio de economía. En lo que respecta al congreso, las comisiones del congreso deben fiscalizar permanentemente a las dependencias del sector a través de funcionarios de enlace, pedido de informes, citación de funcionarios, coordinación de acciones con la contraloría general y con Consucode en caso de adquisiciones.

4. En la supervisión y control

En este aspecto el papel principal y único recae en la sociedad civil. Se trata de controlar a los controladores. Es monitorear permanentemente a los organismos de control establecidos a fin de que cumplan con sus funciones y realicen las acciones de control correspondientes según lo planificado. La gestión de la calidad, entendida como la gestión de lo que se debe hacer, es garantía de eficiencia y eficacia en todo proceso. El ultimo paso de esta gestión, y quizás el mas importante, es sin duda la auditoria de la calidad, auditoria que en este caso se convierte en una auditoria social, donde la sociedad civil monitorea y fiscaliza el adecuado uso de los recursos públicos, recursos de propiedad de todos nosotros.

Propuestas para mejorar el proceso de asignación de recursos para la defensa:

1. Establecer una política de defensa que responda a la percepción de las amenazas del país.


2. Respecto al Ministerio de Defensa:


1. Establecer las funciones de logística y presupuesto bajo un mismo viceministerio por ser funciones estrechamente ligadas. Por lo cual se recomienda modificar el reglamento de la Ley del ministerio de defensa. Estableciendo un viceministerio de asuntos económicos y logísticos y un viceministerio de asuntos administrativos y de personal.


2. Se debe normar que los procesos de adquisiciones (licitaciones y concursos públicos) así como la aprobación del plan anual de adquisiciones de cada instituto armado tenga la aprobación del viceministro encargado de la función logística. Al respecto lo ideal sería derogar la RM 094-DE/SG que otorga atribuciones administrativas a los comandantes generales de los institutos armados, en caso no realizarse se debería normar mediante RM que todo proceso de adquisiciones del sector debiera contar con la aprobación del viceministro de Logística.


3. La dirección de Logística del ministerio debe ser la dirección encargada de realizar el proceso de adquisiciones comunes para todo el sector defensa. Este aspecto permitirá trabajar con eficiencia, economía de escala reduciendo los costos y evitaría la participación directa de los militares en aspectos administrativos, aspectos que reducen su tiempo de entrenamiento y capacitación profesional. Esta Dirección debiera contar con una oficina por instituto que analice las necesidades y plantee presupuestos conforme a estas necesidades en coordinación con cada instituto armado; una oficina de investigación y desarrollo y una oficina de enlace con los organismos externos al ministerio encargados de supervisar y controlar el proceso (MEF, Congreso, Contraloría, Consucode)


4. Se debe establecer una coordinación permanente entre la comisión de defensa y el ministerio de defensa desde la planificación del presupuesto de defensa hasta la fiscalización de la ejecución presupuestaria a través de funcionarios de enlace que faciliten el trabajo y la comunicación.


3. Respecto de la Comisión de Defensa


1. Se debe establecer comisiones separadas: una de defensa nacional, otra de seguridad interior, una tercera de Inteligencia y la última referida a lucha contra el narcotráfico por la complejidad de cada tema.


2. Se deben establecer subcomisiones respecto a temas específicos de defensa: presupuesto, personal, adquisiciones, etc., con responsables directos y con posibilidad de rendición de cuentas.


3. Establecimiento de un staff permanente con especialista en materia presupuestal. El presupuesto es la herramienta de control más eficaz que tiene la comisión de defensa.


4. Participación directa de la comisión de defensa en el proceso presupuestario desde la planificación, aprobación y supervisión de la ejecución bajo responsabilidad.


5. Normar, vía ley de las actividades de inteligencia, los procesos de adquisiciones del Consejo Nacional de Inteligencia estableciendo una codificación que permita especificar que articulo es considerado para cumplir una determinada función de inteligencia. Esta codificación permitirá reconocer a los órganos fiscalizadores cuales son los elementos a fiscalizar.


4. Respecto de la Contraloría General y el Consucode


1. Transparentar las acciones de control realizadas por las oficinas de control interno. Al respecto es conveniente se publique (vía diario oficial y paginas Web) las acciones de control a los institutos armados.


2. Nombramiento de auditores internos civiles especialistas en auditorias públicas.


3. Transparentar acciones de verificación y asesoría de Consucode a procesos de selección en la fuerza armada.


5. Respecto de la Sociedad Civil


1. Participación proactiva en materia de defensa nacional. Al respecto se plantea:


1. Organizar eventos académicos conjuntos entre militares y civiles en materias como presupuesto y gastos en defensa, justicia militar, servicio militar, educación.


2. Organizar cátedras universitarias en temas de defensa en forma particular o en conjunto con el ministerio de defensa. El ministerio puede convocar a concurso la cátedra de defensa, estableciendo una maestría en ciencias políticas con mención en defensa.


3. El Centro de Altos Estudios Nacionales debe estar bajo la dirección de un profesional civil. Asimismo este centro de estudios puede hacer concursos de becas y apoyar trabajos de investigación relacionados a temas de defensa.


4. Organizar eventos y seminarios entre organizaciones especializadas de la sociedad civil a fin de presentar propuestas y alternativas relacionadas a temas específicos de defensa. Por ejemplo presentar propuestas de presupuestos alternativos de defensa


5. El gobierno puede becar a civiles para realizar especializaciones en temas referentes a economía y defensa. Este sistema de becas puede darse en primer lugar a profesionales civiles del ministerio de defensa y luego puede abrirse a profesionales en general.


2. Organizar eventos y seminarios internacionales con organizaciones de los países vecinos a fin de establecer y asentar las relaciones expresadas a través de medidas de confianza mutua. Ejemplo claro las relaciones entre Argentina y Chile mejoraron notablemente a raíz de la metodología de la CEPAL que homologó y transparentó los gastos en defensa entre ambos países.


3. Fiscalizar a los controladores. Es decir la Sociedad Civil tiene que fiscalizar la función de control que ejercen los organismos encargados de realizar el control gubernamental a los procesos de asignación de los recursos.(MEF, Contraloría, Consucode)


4. Instar a que la Defensoria del Pueblo, en cumplimiento del artículo 162 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley 26520 supervise el accionar de los organismos de control gubernamental.

MATRIZ DE EVALUACION

Variables	Planificación	Aprobación	Ejecución	Supervisión y Control
Marco Político Legal Análisis del marco político legal donde se desarrolla el proceso.	-Legislación existente: constitución política, ley del ministerio de defensa, ley de gestión presupuestaria, ley de presupuesto público, -Actores principales: Comisiones especializadas del congreso, ministerio de defensa, ministerio de economía. - Sugerencias: crear equipos de planificación mixtos entre civiles y militares. Planificar en prioridad para el mediano (2-3 años) y para el largo plazo(5 años) Centralizar la planificación. Participación de la sociedad civil vía análisis e informes a las entidades de planificación. Problemas: Falta de equipos mixtos de planeamiento. Inexistencia de política de defensa clara.	- Legislación existente Constitución política, reglamento del congreso, directivas y dispositivos del sector defensa. - Actores principales: poder ejecutivo (ministerio de defensa, consejo de ministros) poder legislativo (comisión de defensa, comisión de presupuesto) - Sugerencias: Aunar esfuerzos las comisiones legislativas y la sociedad civil. Crear equipo de análisis del presupuesto que se interrelaciones con Defensa para evaluar el porque del presupuesto. Problemas: No se establece mecanismos claros de participación del congreso en la aprobación del presupuesto Falta de staff permanente de asesores especializado	- legislación existente: constitución política, ley de gestión presupuestaria, ley de adquisiciones y contrataciones y su respectivo reglamento, ley del ministerio de defensa su reglamento, directivas específicas del sector para ejecución como manuales de contrataciones y adquisiciones de los institutos. Actores principales: Ministerio de defensa y sus órganos ejecutores. - sugerencias: procesos de adquisiciones centralizados. Modificar RM 094 DE/SG dando a los viceministros facultades sobre los procesos de adquisiciones de los institutos. Problemas: Irregular flujo de caja Insuficiente flujo de caja	- Legislación existente Ley de contrataciones y adquisiciones del estado - Manuales de adquisiciones de los institutos. Actores principales Control interno: propias oficinas, oficinas de control interno de los institutos (inspectorias generales), control interno del ministerio(inspector general ) Control externo: contraloría general a través de auditorias y exámenes realizadas por las OCI Dirección de presupuesto publico del MEF, comisiones del congreso - sugerencias: - mayor interés de la clase política - Necesidad de auditoria social - incrementar la transparencia informativa. Problemas: - auditores generales de la fuerza armada a cargo de oficiales en actividad
Dirección Civil Análisis de las capacidades civiles en la materia y aquellas que deberían enfatizarse o crearse.	Alta dirección del ministerio con liderazgo civil. Planificación a cargo de la fuerza armada Actores: Mindef a través de dirección de economía, logística y dirección general de política y estrategia. Mef a través de la dirección general de presupuesto Sugerencia: Integrar equipos mixtos de planificación. Participación activa del congreso a través de sus comisiones especializadas. Participación de la sociedad civil a través de propuestas alternativas o aportes. Problemas Falta de capacidades civiles para la dirección en temas de defensa	Aprobación a cargo del consejo de ministros y luego por el congreso de la republica. Actores: Alta dirección Mindef Consejo de ministros Congreso de la Republica Sugerencia: -creación de staff permanente - creación de oficinas de coordinación entre comisiones y ministerio -problemas: -aprobación formal por parte del congreso. - falta de cuerpo especializado que evalúe y apruebe el presupuesto de defensa	A cargo del Mindef y sus órganos ejecutores. Actores: Dirección de economía, dirección de logística del ministerio, institutos armados Sugerencias: -incorporación de profesionales civiles expertos en ejecución presupuestaria - creación de equipos mixtos con Consucode para elaboración de procesos de adquisiciones - Transparencia en ejecución presupuestal Problemas Falta de conocimientos especializados en ejecución presupuestal	Tarea esencial donde se salvaguarda la utilización de los recursos. Responsabilidad de toda la sociedad. Actores: Órganos de control Mindef Mef Contraloría general Sociedad civil Sugerencia: - incrementar interés de la sociedad en temas de defensa a través de eventos y cursos de capacitación. Establecer maestría de ciencias políticas con mención en defensa.
Transparencia Análisis del grado de transparencia que nos permitirá observar la interrelación entre los actores	Existe mucha reserva en planificación presupuestaria Sugerencia Realizar encuentros con organizaciones civiles a fin de mejorar procesos de asignación Impulsar comisión de Libro Blanco Problemas Carácter de secreto y reservado de los presupuestos de defensa	Ciudadanía desconoce presupuesto hasta después de la aprobación Sugerencias Transparentar presupuestos antes de aprobación de congreso Presentar presupuestos alternativos que coadyuven a mejorar presupuestos oficiales Problemas La comisión de defensa no se involucra en el análisis y aprobación del presupuesto Carácter de reservado y secreto de los presupuestos	Se ha realizado avances en cuanto a la actuación de años anteriores. Sugerencias Crear políticas de incentivos por cumplimiento de lo presupuestado. Establecer pautas de seguimiento al uso eficiente de recursos y fondos. Problemas Sanción a malos manejos de los recursos no son informados, en algunos casos genera impunidad.	Poca o nula información de las acciones de control Sugerencias Informar sobre plan de acciones de control Rendición de cuentas claras y precisas La sociedad civil debe profundizar monitoreo sobre órganos de control Problemas Pocas organizaciones que realicen auditorias sociales. Cultura de lo secreto o de no informar sobre lo malo
Control Democrático Buscando la calidad y eficiencia. Análisis de los organismos que deben controlar el proceso.	No existe adecuada planificación de las acciones de control a seguir. Poca transparencia en planificación de acciones de control Sugerencias La comisión de defensa debe planificar y establecer mecanismos e indicadores de control de gestión Solicitar informes de acciones de control a la contraloría y a las OCI de los institutos armados Establecer oficinas de enlace con la FFAA a fin de coordinar gestión del sector Problema No se internaliza el hecho que la defensa es tarea de todos no solo de militares Falta de especialistas en materia de defensa y asignación de recursos para la defensa	Falta de coordinación con los actores involucrados por parte de la comisión de defensa Sugerencias Comisión de defensa debe analizar presupuesto de defensa Permitir la presentación de presupuestos alternativos Problemas Falta de especialistas en materia de presupuestos de defensa	No se conoce informes de ejecución de acciones de control Sugerencias Transparentar ejecución de acciones de control Congreso debe fiscalizar permanentemente a funcionarios del sector. Sociedad civil debe monitorear ejecución de acciones de control Problemas Falta de independencia de las OCI Falta de capacidad de control de la comisión de defensa Información a destiempo	Es el control sobre los controladores. Es fiscalizar la gestión de calidad de los órganos de control. Sugerencias Buscar coaliciones entre organismos de la sociedad civil a fin de aumentar capacidad de monitoreo Promover participación de la Defensoria del pueblo en el monitoreo de las funciones de los organismos de control Problemas Desconocimiento de temas de defensa Falta de acceso a la información Falta de interés de las dirigencias políticas

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(1) Agüero, Felipe. "Las fuerzas Armadas en una época de Transición: perspectivas para el afianzamiento de la Democracia en América Latina" en Diamint, Rut (ED.), Control civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad Torcuato di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, Pág. 91.
(2) Funciones que no sólo buscan responder a las amenazas externas, sino que con la presencia de las "nuevas amenazas" globales han ampliado su accionar.
(3) Margaret Hayes. Comunicación personal. Agosto 2003
(4) Barrachina Lison, Carlos "El regreso a los cuarteles: militares y cambio político en España (1976-1981)"citado por Tamayo, Ana Maria "Hacia un control democrático de la Fuerza Armada en el Perú" Taller Instituto de Defensa Legal, Mayo 2003, PG. 5.
(5) Tamayo, Ana María. "Hacia un control democrático de la Fuerza Armada en el Perú" Taller Instituto de Defensa Legal. Mayo 2003. página 5
(6) Tamayo, Ana Maria. Op. Cit, PG 5.
(7) "la defensa, la justicia y las carreteras son responsabilidad del Rey" Adam Smith 1776 citado por Margaret Hayes. Comunicación personal
(8) Constitución política del Perú de 1823
(9) En este aspecto es bueno precisar que la demanda colectiva de defensa se da por la posibilidad del peso político e histórico de la Fuerza Armada. Por ejemplo en países donde se han eliminado sustancialmente las amenazas externas e hipótesis de conflictos con sus vecinos (Chile-Argentina) los gastos en defensa difieren en su cantidad. En Chile el gasto de defensa sigue siendo alto, en función al peso político e histórico que mantienen sus fuerzas armadas, sin embargo en Argentina, donde la FFAA no goza de ese poder, los gastos en defensa son menores.
(10) Robert McNamara dijo "... el presupuesto es la expresión financiera del plan, empezando por el objetivo político..." citado por Margaret Hayes, comunicación personal. Agosto 2003
(11) Francisco Rojas Aravena "Proceso de asignación del gasto militar en América latina". Documento de trabajo CHDS. PG 4
(12) Tomas Scheetz "metodología estandarizada común para la medición de gastos en defensa" CHDS. Redes 2002 PG 2
(13) Tomas Scheetz "Gastos militares en América del Sur" en "metodología estandarizada para la medición de gastos en defensa" CHDS. Redes 2002. PG 3
(14) Tomado de Tomas Scheetz "Metodología estandarizada común para la medición de gastos en defensa"
(15) Ver http://www.nato.int.
(16) Stockholm International Peace Research Institute. Ver http://www.sipri.org
(17) ver web: http://www.resdal.org.ar/main-nica2.html
(18) Fernando Bustamante "Consideraciones comparativas sobre las determinantes del gasto militar" En Francisco Rojas Aravena "Proceso de asignación del gasto militar" documento CHDS pg7
(19) Francisco Rojas Aravena. "proceso de asignación del gasto militar" documento CHDS pg7
(20) Metodología de análisis Taller de Managua. Resdal. http://www.resdal.org
(21) Informe seminario Taller "Hacia la transparencia y calidad del proceso presupuestario en materia de seguridad y defensa" Managua, 02-03 Diciembre del 2002.
(22) Bertha García. "La sociedad Civil en el control de las políticas: los presupuestos de defensa" Taller de Managua. Diciembre 2002. Resdal.
(23) Bertha García. "La sociedad Civil en el control de las políticas: los presupuestos de defensa" Taller de Managua. Diciembre 2002. Resdal.
(24) Fuentes, Claudio. Comunicación personal, Julio 2003
(25) Se escogió estos países en función de eficacia y eficiencia de los procesos de presupuesto y adquisiciones en defensa. Se escogió Alemania por ser el proceso paradigmático de adquisiciones , el ideal a alcanzar, tanto por la forma de gestión de los procesos como por el control de la sociedad civil; Sudáfrica por ser una democracia en transición como la nuestra y Argentina por tener una historia militar muy relacionada y semejante
(26) Ricardo Neeb Cantarero."Estudio del proceso de toma de decisiones en las adquisiciones de defensa" PG 3
(27) German Army Armament 1999 , technical report, marzo 1999
(28) Ricardo Neeb Cantarero, obra citada. Pg 5
(29) Idem.
(30) Libro Blanco de la Defensa de la República de Alemania.
(31) Revista de Defensa de Sudáfrica. Tomado de Ricardo Neeb Cantarero, obra citada.
(32) Ver http://www.mil.za/ministryofdefence
(33) Ver http://www.mil.za/secretaryfordefence
(34) The Armaments Corporation of South Africa. http://www armscor.co.za
(35) Ver http://www.armscor.co.za
(36) Scheetz, Tomas "Presupuesto de defensa en Argentina: Contexto y una metodología de análisis". Documento elaborado para el seminario Taller "hacia la transparencia y calidad del proceso presupuestario en materia de seguridad y defensa" Managua. Diciembre 2002
(37) Ver http://www.mindef.gov.ar Revisión de la defensa 2001
(38) Ley 23554 Ley de Defensa nacional y Ley 24948 Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Ver http://www.mindef.gov.ar
(39) Ley de reestructuración de la Fuerza Armada de 1998. Citado por Marcela Donadio. Comunicación personal.
(40) Scheetz, Tomas "la racionalidad en la toma de decisiones respecto a la seguridad externa, las adquisiciones bélicas y el desarrollo tecnológico nacional". Documento, no publicado, elaborado para SIPRI.
(41) Scheetz, Tomas. Comunicación personal
(42) http://www.contraloria.gob.pe. Ley del sistema nacional de Control.
(43) Ley orgánica del sistema nacional de control de http://www.contraloria.gob.pe
(44) Viceministerio de asuntos administrativos y económicos y el viceministerio de asuntos logísticos y de personal.
(45) Efectivamente la Ley del Ministerio de Defensa (Ley 27860) en su Título II Alta Dirección Capítulo II Viceministros crea los viceministerios de asuntos administrativos y económicos (art8) y el viceministerio de asuntos logísticos y de personal (Art.9)
(46) RM 094-DE/SG del 24 de Enero del 2003, días antes de la publicación del reglamento, que otorga facultades relativas a la administración del pliego presupuestal, adquisiciones y contrataciones a comandantes generales de los institutos armados.
(47) RM 1315-DE/SG del 25 de Agosto del 2003 delega diversas funciones a la dirección de administración del viceministerio de asuntos económicos y administrativos. Al respecto llama la atención la formula empleada puesto que en su articulo primero delega las funciones en "tanto culmine el proceso de desconcentración administrativa". Esperemos sea una delegación permanente y no sólo temporal.
(48) http://www.mindef.gob.pe
(49) http://www.mef.gob.pe
(50) Datos son hasta el año 2000. Tomado del Instituto Internacional de Estudios de Seguridad, Balance Militar 2002-2003 y del Banco Mundial (2000).
(51) Resdal. "Hacia la Transparencia y Calidad del proceso presupuestario en materia de seguridad y defensa" Seminario Taller de Managua. Diciembre del 2002. http://www.resdal.org
(52) Art. 170 "La Ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de la fuerza armada y la policía nacional. Tales fondos deben ser dedicados exclusivamente a fines institucionales bajo el control de la autoridad señalada por ley"
(53) Rubio Correa Marcial "Estudio de la Constitución Política de 1993" PG 353
(54) Articulo 9 del DS 004 DE/SG Reglamento de organización y funciones del ministerio de defensa publicado en el diario oficial El Peruano el 20 de febrero del 2003.
(55) Articulo 13 DS 004-DE/SG
(56) Articulo 29 DS 004-DE/SG
(57) Narcis Serra. Taller "Hacia un control civil democrático de la Fuerza Armada" 19 de Mayo 2003. Instituto de Defensa Legal.
(58) Articulo 1 Ley 27209 Ley de gestión presupuestaria del estado. Del 30 Noviembre de 1999.
(59) Articulo 17 y 18 Ley 27209.
(60) "Aprobar el presupuesto y cuenta genera "
(61) Constitución Política del Perú articulo 76.
(62) Texto único ordenado de la Ley 26850. articulo 1
(63) Texto único ordenado de la Ley 26850. articulo 19
(64) Warren Krafchik "Descripción del trabajo presupuestario de la sociedad civil" Internacional Budget Project. Washington DC Pág. 9
(65) Ver http://www.sanggoco.org.za
(66) Ver http://www.policyalternatives.ca
(67) Warren Krafchik "Descripción del trabajo presupuestario de la sociedad civil" Internacional Budget Project. Washington DC Pág. 9
(68) Margaret Hayes. "la experiencia norteamericana. Rol del parlamento en seguridad y defensa" Tomado de "La defensa nacional: un bien publico" Pág. 91