Bolivia a un año del duelo uniformado
POLICIAS Y MILITARES: MEMORIAS Y ESCENARIOS DE CONFLICTO EN BOLIVIA

Juan Ramón Quintana T.(1)
Febrero 2004

Introducción

A excepción de algunos países del Cono Sur, como Argentina y Uruguay(2), la mayoría de las democracias latinoamericanas, luego de cruentas dictaduras militares, no lograron definir con precisión la frontera entre las funciones inherentes al papel que deben cumplir los organismos de seguridad. Las tareas que militares y policías cumplen casi indistintamente en el ámbito de la seguridad interna tiene un significativo impacto para la salud democrática, en particular para los derechos humanos y el orden constitucional. Conviene aclarar que en caso chileno, si bien las funciones militares y policiales están relativamente diferenciadas, no es menos cierto que la militarización de su policía es una realidad que se ratifica en su dependencia del Ministerio de Defensa(3). La experiencia argentina, signada por la "guerra sucia" y sus consecuencias perversas, -miles de desaparecidos, torturados, exilados, asesinados - constituye el caso más paradigmático que llevó a proscribir la participación militar en la seguridad interna.

En gran parte de los países de la región, la tensión expresada por el constante intercambio y desplazamiento de funciones policiales y militares en torno al control de la protesta social y la seguridad interna aún no ha sido superada, pese a las más de dos décadas de vida democrática. A excepción de Costa Rica, en el resto de los países centroamericanos, incluido México, las sociedades coexisten con instituciones militares que cumplen papeles policiales. En Sudamérica, países como Ecuador, Perú, Colombia, Paraguay y Bolivia aún conservan viejos patrones de dominio castrense sobre cuerpos policiales cada vez más militarizados. La sombra aún no disuelta de la guerra fría y el impulso externo otorgado a las nuevas guerras no convencionales contra el tráfico de drogas y el terrorismo, está motivando la reemergencia del papel y protagonismo de los cuerpos armados cuyas funciones no parecen ser distintas al pasado.

Una de las expectativas de las transiciones y procesos de fortalecimiento democrático residía precisamente en restablecer el imperio del derecho sobre la autonomía militar y policial, además de asignarle roles específicos que impidieran, directa o indirectamente su involucramiento en asuntos políticos(4). Contrariamente a lo esperado, durante los últimos años, pese a la aplicación de diversas políticas de seguridad y al vigoroso poder de fuego y recursos discrecionales otorgados a la Policía, la magnitud que alcanzó la problemática de la seguridad ciudadana, -expresada en altas tasas de victimización delictiva, miedo al crimen y efectos de la criminalidad transnacional en la sociabilidad urbana- precipitó decisiones políticas, en muchos casos erróneas, dirigidas al involucramiento de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la delincuencia. Estas decisiones se asumieron como recurso accesorio dirigido a compensar la deficiente dotación policial y en algunos casos se lo hizo con el objetivo de apoyar su trabajo, cada vez menos eficaz, afectado por índices elevados de desprestigio y desconfianza social. No obstante, la inicial concepción de subsidariedad militar en los asuntos policiales tienden a convertirse en un asunto constante y al mismo tiempo central que afecta la vida de los ciudadanos.


1. Policías y militares en Bolivia

Bolivia es uno de los países donde el fenómeno de la militarización policial adquirió un grado de complejidad y controversia política de gran impacto en el horizonte histórico y en el actual escenario de la gobernabilidad democrática. No es menor la preocupación y los efectos que ofrece la otra cara de la moneda; la policialización militar(5). Ambos fenómenos, simultáneos, aunque con intensidad variable en su desarrollo, contribuyeron a desencadenar uno de los episodios más dramáticos de la historia boliviana de los últimos 50 años. Se trata del enfrentamiento armado que se produjo entre policías y militares durante el 11 y 12 de febrero del 2003, en pleno corazón del poder político y a pocos pasos del Palacio de Gobierno, con un saldo de más de 30 víctimas, entre ellos civiles, militares y policías, y cerca de dos centenares de heridos. Similar enfrentamiento se produjo durante las históricas jornadas de abril de 1952 en el que milicianos, civiles y policías derrocaron al Ejército inaugurando con ello el ciclo de la Revolución Nacional (1952-1964)

Si bien el origen de los episodios de febrero continúan siendo debatidos(6), lo cierto es que las Fuerzas Armadas, apelando a sus deberes constitucionales, se enfrentaron a tiros con unidades de la Policía Nacional. Esta última había decidido tomar las armas para presionar al gobierno a cumplir sus promesas electorales y otros compromisos que habían sido dilatados desde el primer motín policial sin consecuencias mortales ocurrido en abril del año 2000, durante el gobierno del Gral. Bánzer (1997-2001).

Aunque esta claro que la Policía no se propuso tomar el poder por la armas y tampoco las Fuerzas Armadas tenían el ánimo de destruir a la institución policial, lo cierto es que el fuego cruzado entre uniformados logró demostrar la estructural debilidad y pérdida de autoridad estatal sobre sus cuerpos armados. Sin duda, este cruento enfrentamiento protagonizado por policías sediciosos y fuerzas militares que acudieron en defensa del orden constitucional, constituye la mayor expresión de la crisis estatal boliviana. Premonitorio o no, este duelo inacabado entre cuerpos armados anunciaba la caducidad de un sistema político que durante casi dos décadas convirtió al país en el territorio mejor abonado de sus apetitos delictivos, incluido el envilecimiento de los uniformados. La pérdida del control gubernamental sobre las instituciones de la fuerza pública, ambas responsables de resguardar el orden, el imperio de la constitución y los derechos fundamentales de los ciudadanos, anunciaba con sones de guerra y charcos de sangre su estrepitosa ruina.

Militares y policías lograron desplegar, durante el enfrentamiento armado, sus traumáticas memorias históricas de encono recíproco y cuyo origen, poco conocido, se inscribe en los primeros años de la fundación republicana. Ambos cuerpos armados mantuvieron a lo largo de más de un siglo y medio un continuo conflicto institucional, bajo diversas expresiones e intensidades. En diversas circunstancias, el divorcio militar-policial fue funcional a intereses políticos tanto civiles como militares. Durante los últimos 21 años de democracia, la manipulación política, el chantaje, el clientelismo y el envilecimiento de sus códigos de conducta institucional, promovidos por los partidos tradicionales, MNR-MIR-ADN, confirman esta realidad.

La conflictividad policial-militar no sólo ha sido funcional a los intereses mezquinos del sistema político boliviano, también lo es, y cada vez con mayor claridad, a los intereses hegemónicos externos. La silenciosa pero no menos conspirativa competencia que se libra entre militares y policías por canalizar recursos económicos provenientes de la lucha contra las drogas, la exhibición de comportamientos de eficacia institucional en torno a la lucha antisubversiva y las expresiones de una aparente lealtad a las agencias de inteligencia norteamericanas, en asuntos de terrorismo, configuran el escenario de domesticación institucional y despojo de la identidad y decoro profesional de militares y policías.

Por lo mismo, los conflictos policiales-militares no sólo atraviesan la estructura del sistema político boliviano sino también se expanden hacia el radio de acción y dominio externo que ejerce el gobierno norteamericano sobre el país. Desde esta perspectiva, policías y militares facilitan y hacen más accesible y simple este dominio y sumisión estatal a la esfera de influencia externa. Por lo mismo, aquellas instituciones responsables de resguardar la seguridad y soberanía nacional, obnubilados por sus rencores domésticos, contribuyen a otras formas de despojo nacional. La fascinación por el poderío norteamericano, el vaciamiento constante de la autoestima y una ética de conducta mínima, además del extravío de las funciones constitutivas de los cuerpos armados, tiene por cierto, una enorme influencia en la penetración, control y dominio externo que se ejerce sobre el país, completamente ajeno al control civil de las autoridades nacionales. Dicho de otra forma, la desnacionalización del sistema político boliviano y la desestatización de sus cuerpos armados forman parte de la profunda crisis de autoridad y soberanía estatal.


2. El horizonte histórico del conflicto

El conflicto entre militares y policías, más allá de su continuidad histórica, obedece entre otras cosas a la débil construcción del Estado boliviano cuya cohesión interna tiene como denominador común el uso continuo de la fuerza pública más que otras formas no coercitivas de legitimación de su poder político. Este situación permitió que la burocracia armada ocupe un lugar central en el ejercicio de dicho poder. De hecho, durante gran parte del siglo XIX el ejército ocupó militarmente el Estado bajo cuyo recaudo transformó a la Policía en su apéndice coercitivo y en agente de control político regional y local.

Si bien ambos cuerpos armados se crearon con finalidades, dependencias y economías jurídicas distintas, el uso casi común del uniforme, prácticas de reclutamiento semejante y el empleo de armas ocasionaron un persistente celo atizado por la azarosa dinámica política y el permanente quiebre del orden público promovido por caudillos y caciques políticos de turno. La policía se constituyó en una herramienta no sólo política de los regímenes militares volátiles sino también en un cuerpo administrativo auxiliar cuya tarea residía en satisfacer las necesidades locales de los ejércitos itinerantes. Durante gran parte del siglo XIX y las tres primeras décadas del siglo XX, a los gendarmes se encomendó el alojamiento de soldados, la disponibilidad de acémilas, la renovación de animales de tiro y la limpieza de acantonamientos para el descanso de la tropa(7).

Además de lo anterior, la policía estaba encargada de facilitar hombres en edad de servicio militar mediante el reclutamiento de ciudadanos voluntarios. En ausencia de reclutas, la Policía apelaba frecuentemente a estrategias de criminalización de indígenas a quienes clasificaba como "vagos y malentretenidos" para luego ponerlos a disposición de la milicia. En el campo político, una de las principales tareas a la que dedicaba gran parte de su tiempo residía en la infidencia, la delación y el espionaje a favor de los caudillos locales.

Dada la inestabilidad política del siglo XIX, la privatización de las policías departamentales, esto es, la ocupación política de los cuerpos policiales por parte de los caudillos locales, fue una constante. Su organización adoptó patrones militarizados a cuya cabeza se colocaba a "militares sueltos o disponibles" cuya experiencia en el oficio de las armas era internalizada y normalizada en los raquíticos cuerpos de gendarmes mal armados y peor pagados.

La Policía vivió sometida a una suerte de juego de lealtades pendulares y ubícuas. Unas veces se sometía a las necesidades del municipio para cumplir tareas ornamentales, otras a la autoridad prefectural como herramienta coercitiva y al mismo tiempo obedecía decisiones provenientes de la autoridad central. El aumento de su importancia marcial contribuyó a mejorar su colocación en el tablero de fuerzas políticas locales así como su disponibilidad coercitiva a favor de los caudillos nacionales. Ello promovió la idea de convertirla gradualmente en un cuerpo militar. A este efecto, asimiló patrones de organización castrense, adoptó en muchos casos el mismo uniforme del ejército y luchó hasta donde le fue posible para gozar de inmunidades jerárquicas. El fuero militar le fue suspendido recién en 1878.

Con el tiempo, la seductora idea de compartir el poder en relación a su creciente potencia de fuego, subordinación a mandos militares ambiciosos e influencia política local, fue ampliándose. De ahí que cuando algún gobierno intentó restaurar su función específica recordando su naturaleza civil, el cuerpo policial, en connivencia con líderes locales y militares en bancarrota, empezó a conspirar. Teniendo en cuenta que gran parte del siglo XIX y XX la Policía fue ocupada por gobiernos militares, sus márgenes discrecionales fueron tolerados en correspondencia con las necesidades de mantener la precaria estabilidad política. Los primeros intentos de reforma policial llevados a cabo en 1903 y 1910 respectivamente, fracasaron debido a la resistencia que mantuvieron los prefectos a su centralización. Estos, no querían perder dominio sobre su principal recurso político y su fuente clientelar. Recién, después de la Guerra del Chaco (1932-1935), los gobiernos, particularmente militares, se esforzaron para modernizar la institución desde una perspectiva castrense.

Entre 1935 y 1952, la Policía se configuró como una réplica del Ejército, a menor escala. Con el apoyo de una misión italiana de carabineros (1937-1939) se logró edificar un poderoso instrumento de represión no sólo policial-militar sino también político. Por primera vez se crearon servicios centralizados de inteligencia como parte de una nueva estrategia gubernamental para contener al emergente movimiento sindical y hacer frente a la tradicional cultura de conspiración interna. Por otra parte, la policía reprodujo la estructura organizativa del Ejército mediante la conformación de brigadas departamentales, se incorporó el servicio militar para aumentar significativamente sus efectivos y se transfirió arsenales de guerra a la organización policial al extremo de duplicar la fuerza militar, en equipos, hombres y dispositivos represivos. Con este potencial orgánico, influencia política y poder de fuego, la Policía fortaleció y expandió su identidad militar. Paradójicamente, el proceso de militarización, previo a la Revolución Nacional, en lugar de alimentar el dominio militar y ampliar su poderío político, alimentó el deseo de la autonomía policial, situación que contribuyó a instalar la idea de una virtual ruptura con el Ejército. Aunque este proyecto fue alentado indirectamente durante la prolongada gestión del Cnl. Vincenti (1946-1951), en su calidad de Director General de Policías, lo cierto es que fue más una estrategia de debilitamiento del potencial nacionalista que desarrolló el Ejército desde el cese de fuego en el Chaco, tendencia ideológica potencialmente peligrosa para la continuidad del dominio oligárquico. De algún modo, la tentación autonomista policial llevada a cabo entre 1946-1952, fue más útil a los intereses políticos de la "rosca minera" que a los intereses de la nación.

La Revolución Nacional constituye uno de los hitos emblemáticos más importantes para la Policía puesto que una vez sumadas sus fuerzas a las milicias civiles se logró derrotar política y militarmente al Ejército, estigmatizado y combatido por su origen "oligárquico y represor". Las tres jornadas que duró el cruento enfrentamiento armado, 9, 10 y 11 de abril de 1952, permitieron modificar radicalmente el dominio militar sobre la Policía. Esta última logró emanciparse y sobre los despojos militares se erigió en el nuevo poder arbitral armado hasta 1964. Pese a los momentos de inflexión que le tocó vivir en los doce años que duró la Revolución Nacional, lo cierto es que la policía tuvo el tiempo suficiente para reconocer y ratificar la vulnerabilidad militar. En este mismo tiempo logró multiplicar su poder de influencia política, reforzar su estructura militar y usar ambos factores para ejercer predominio frente al Ejército que recién, desde 1960, empezó a reconstituirse con el apoyo norteamericano. En todo caso, los 12 años de revolución fueron vistos por los militares como un ciclo de manipulación policial para aislarlos del poder, someterlos a prácticas de persecución y represión por parte de los organismos de seguridad desde las oficinas del Control Político .

En noviembre de 1964, el Ejército retornó al poder a través del Golpe de Estado. Esta abrupta transformación del escenario político fue lapidario para la institución policial puesto que los militares, como era previsible, llevaron a cabo su paciente proyecto de intervención y revancha contra la Policía. Esta suerte de ajuste de cuentas significó el mayor acto de despojo, abuso y humillación policial ya que se logró disolver su unidad a través de la creación de tres policías paralelas: la guardia nacional de seguridad pública, la dirección nacional de investigación criminal y la policía de tránsito.

Durante el prolongado régimen militar la situación del sometimiento policial fue modificándose en correspondencia con la crisis del núcleo autoritario. La policía fue recobrando gradualmente espacios de poder a partir de su integración en la estructura represiva. El declive del poder militar alimentó sus expectativas de autonomía que finalmente se logró con la reconquista democrática en 1982.


3. Democracia y escenarios de conflicto

La transición política favoreció ampliamente a la Policía en la medida en que se convirtió en el factor de contrapeso frente a la todavía latente amenaza de golpe militar. En este contexto y con apoyo del MNR, el parlamento aprobó su ley orgánica (1985) cuyo contenido y alcance, además de transgredir el espíritu de la Constitución Política del Estado, abrió el camino a su ilimitada autonomía corporativa. Con una parte de las Fuerzas Armadas sometidas a un juicio de responsabilidades, cuestionadas socialmente por su intervención política y fragmentadas internamente, la Policía adquirió un vigoroso poder político en correspondencia con las necesidades de orden frente a la escalada de conflictos sociales provocados por la crisis económica y la debilidad del primer gobierno democrático del Dr. Siles (1982-1985).

Durante los siguientes 18 años de democracia, esto es, entre 1985 y el año 2003, los gobiernos democráticos privilegiaron la política de seguridad interna y de orden público con el objetivo de neutralizar y disuadir los movimientos de protesta social frente a la inclemente política liberal sustentada en el D.S. 21060. Consecuentemente, todo el esfuerzo gubernamental se volcó a lograr el mayor apoyo y compromiso de policías y militares a favor de dicho proyecto. Para ello, no sólo se renunció a forjar políticas públicas en materia de defensa y seguridad interna sino que militares y policías fueron completamente marginados del proceso de modernización estatal dadas sus intensas ocupaciones represivas. Este proceso de marginamiento y postergación de la profesionalización e institucionalización tuvo una lógica pragmática sustentada en la construcción de pactos prebendales entre gobiernos y altos mandos policiales y militares para facilitar la gobernabilidad.

La aplicación del modelo de ajuste provocó, como era previsible, una suerte de dependencia coercitiva dirigida a mantener la continuidad del proceso de apertura económica en medio de la mayor ola de protestas sociales. Por lo mismo, las continuas tareas de orden público estimularon la convergencia funcional de policías y militares, situación que empezó a reavivar su tradicional encono. Simultáneamente, las presiones externas impusieron la tarea de luchar contra las drogas, tarea que se convirtió en el centro de gravedad de la política de seguridad boliviana. La inserción de la Policía a la estrategia de lucha contra el narcotráfico fue inicialmente mucho más amplia y vigorosa que la militar. En 1984 se creó la Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR) y en 1991 la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN), ambas instituciones ampliamente militarizadas.

Pese a que la Fuerza Aérea y Fuerza Naval se involucraron en la interdicción desde mediados de la década de los 80, recién, en los 90, la participación militar apoyada en la creación de las Fuerzas de Tarea, "Diablos Rojos" (FAB), "Azules" (FNB) y "Verdes" (Ejto) se expandió. Diversos factores impulsaron la masificación de la intervención militar en la lucha contra las drogas, entre ellos, la agresiva política antidroga de los EEUU de fines de los 80 e inicios de los 90, la precariedad de resultados en la interdicción, la expansión de los cultivos de coca y el involucramiento policial en diversos hechos ilícitos de protección al narcotráfico.

Presionado por su pasado dictatorial y ante la necesidad de lograr legitimación política interna y externa, a fines de 1997, el gobierno del Gral. Bánzer creó la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC), organismo policial-militar con la misión de erradicar las plantaciones de hoja de coca. Desde esa fecha hasta hoy, las Fuerzas Armadas no sólo lograron imponer su dominio y demostrar un trabajo exitoso en esta tarea sino que modificaron radicalmente su centro de gravedad profesional. Adoptaron la lucha contra las drogas como uno de las funciones gravitantes de su desarrollo institucional abandonando su papel constitutivo en la seguridad externa.

Frente a la crisis de la seguridad ciudadana, los gobiernos, en especial el de Bánzer, tomaron la decisión de involucrar a las Fuerzas Armadas en los distintos planes de seguridad. Esta situación que generó discrepancias entre policías y militares, no fue modificada por el último gobierno de Sanchez de Lozada. Contrariamente, amplió los márgenes de participación militar no solamente en la seguridad ciudadana sino también en otros ámbitos como en la lucha contra el contrabando. Si bien es cierto que la represión de la protesta social no logró detonar conflictos significativos entre militares y policías, la lucha contra las drogas se convirtió en uno de los escenarios de mayor tensión institucional.

Conviene entonces describir las tensiones y conflictos generados entre militares y policías durante los últimos 21 años de democracia. Como se podrá advertir, lejos de superar las complejas memorias traumáticas latentes entre ambos actores armados, los gobiernos democráticos, directa o indirectamente, estimularon y crearon las condiciones para el enfrentamiento, situación que tuvo su mayor expresión dramática durante los sucesos del 11 y 12 de febrero del año pasado.

En las líneas que siguen se describirá los escenarios y expresiones del conflicto policial-militar, cuya tensión histórica atravesó transversalmente el campo político produciendo efectos perversos en la: 1) represión social, 2) lucha contra las drogas, 3) seguridad ciudadana. Además de lo anterior se identificarán otros escenarios de menor intensidad conflictiva pero no menos importantes como el control de armas, municiones y explosivos y el emergente campo de disputa en torno al protagonismo institucional en la defensa de la soberanía nacional y la garantía de la democracia. Teniendo en cuenta estos hechos, presumimos que el cruento enfrentamiento entre policías y militares, en febrero del 2003, era de algún modo irreversible.


3.1. Arena política: partidos, policías y militares

La historia política en Bolivia se caracteriza por una fuerte interdependencia informal entre poder político, influencia policial y poder militar que no ha sido superada hasta hoy. Si en el pasado inmediato el MNR construyó lealtades prebendales con apoyo policial (1952-1964) así como la dictadura con el soporte de las Fuerzas Armadas (1964-1982), en democracia sólo ha sido posible acumular influencia mediante alianzas más amplias, flexibles y pragmáticas. Desde la perspectiva de ambos actores armados, la democracia ofreció un nuevo escenario de competencia y conflicto cuyo centro de gravedad se concentró en los partidos tradicionales. Por lo mismo, el objetivo que ambas instituciones persiguieron fue ganar la confianza partidaria. A su vez, los partidos políticos utilizaron con astucia perversa este conflicto para ampliar su influencia intracorporativa y usar sus potenciales recursos para beneficio privado.

Reconociendo la necesidad de conciliar intereses, políticos, militares y policías no cesaron de acumular poder de carácter informal y naturaleza prebendal. La histórica relación entre el MNR y la Policía fue de algún modo una ventaja comparativa que las Fuerzas Armadas tuvieron que enfrentar a través de la provisión de apoyo político y clientela partidaria a favor del Gral. Bánzer y su partido ADN, surgido a fines de la década de los 70. Por su parte, el MIR se posicionó entre ambos partidos y cuerpos armados sacando un provecho extraordinario de aquella posición equidistante. Con gran astucia logró construir dosis de lealtad equivalentes en ambos polos concediendo al uno la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFA) y al otro, un imperio de autonomía e impunidad pocas veces visto en la historia del país(8). Posteriormente, y luego de la estrepitosa caída de ADN, miembros de las Fuerzas Armadas reorientaron sus expectativas sobre Nueva Fuerza Republicana (NFR), partido liderizado por un ex-oficial del Ejército, entretanto oficiales de la reserva policial, sin dejar de pertenecer al MNR, fundaron el suyo en torno a "Vanguardia Institucional Mariscal Sucre" (VIMA). Las fluidas relaciones institucionales-partidarias no supusieron en ningún caso lealtades orgánicas ni homogéneas. En muchos casos, miembros de la policía juraron lealtad a su tradicional aliado, el MNR, y en otros, a ADN y el MIR. Por otra parte, grupos de militares se involucraban fluidamente con el MNR, MIR, UCS y NFR. Nunca faltó astucia ni talento entre policías y militares para coexistir, sin ningún remordimiento moral, entre las dos aguas, prometiendo y jurando lealtad a varios partidos al mismo tiempo.

La importancia que ambos cuerpos concedieron a su relación con los partidos políticos fue crucial para lograr ventajas corporativas y de posicionamiento institucional en el tablero de gobierno. Para ello, maximizaron recursos de relacionamiento informal que fueron muy bien aprovechados por los partidos en la medida en que se beneficiaban de ello. Ambas instituciones se prodigaron no sólo en ofrecer sino en poner a disposición de los partidos servicios de infidencia, uso de los aparatos de inteligencia, provisión de clientela electoral y por supuesto, todo su arsenal institucional para sofocar conflictos sociales. En este contexto, los partidos tradicionales (MNR-MIR-ADN-NFR), lograron construir pactos prebendales a través de los cuales se configuró una suerte de funcionamiento paralelo entre cuerpos armados y partidos políticos. De esta forma, la relación formal entre gobierno, Fuerzas Armadas y Policía durante las dos últimas décadas de cara a la sociedad fue un mero simulacro.

En la realidad, para los militares la búsqueda privilegiada de relaciones, tanto formales como informales con los partidos políticos se orientó a la conservación de los márgenes de autonomía que heredaron al finalizar el ciclo autoritario. Fuero militar de facto, resistencia a transparentar el presupuesto de la defensa nacional, rechazo a la fiscalización de ingresos propios, manejo discrecional de los gastos reservados, tolerancia a los procesos irregulares de adquisición y compra de servicios y otros. Por otra parte, el objetivo de contar con apoyo partidario se concentró en la búsqueda de garantías y protección política para evitar procesos de investigación legislativa y judicial por violación de derechos humanos y un firme rechazo para llevar a cabo reformas internas, que en el caso del servicio militar, fue recurrentemente demandado por la sociedad y organizaciones de derechos humanos. La relación informal con los partidos también arrojó réditos corporativos como los masivos ascensos al grado de generales, pago de bonos extralegales, concesión de tierras fiscales y encubrimiento a los continuos actos de corrupción.

Por el lado policial, la relación estrecha con los partidos de gobierno también se orientó no sólo a la conservación de privilegios, prerrogativas y prebendas sino también a la expansión de los mismos. El núcleo de mayor importancia que preservó con éxito el organismo policial fue sin duda su autonomía administrativa. El funcionamiento cada vez más amplio de su descomunal aparato de recaudaciones policiales, que favoreció económicamente a policías y políticos, mereció los mayores cuidados, además de otras esferas de autonomía como los servicios de inteligencia, prestación de servicios públicos con recursos estatales, como los batallones de seguridad privados, y otras áreas de vital importancia para el funcionamiento autónomo del aparato policial. En cambio, fueron raquíticos los esfuerzos policiales para exigir a los gobiernos la introducción de reformas para satisfacer las demandas sociales de seguridad en la medida en que ello afectaba la transparencia de sus actos ante el público.

Los policías no sólo custodiaron sus voluminoso recursos económicos que hasta hoy no tienen control ni fiscalización alguna, sino que lograron imponer, siguiendo lógicas conflictivas en relación a los militares, otros privilegios no menos estériles como el ascenso masivo al generalato, su independencia de gestión y mando respecto al gobierno así como la expansión de su burocracia administrativa en el territorio nacional a costa del bolsillo de los ciudadanos. Por cierto, otra de las gestiones notables y también exitosas que desarrollaron los mandos policiales ante los partidos políticos de gobierno se dirigió a preservar la incursión de la justicia y las investigaciones respecto a las prácticas tradicionales de corrupción. Las respuestas gubernamentales fueron siempre satisfactorias a los intereses policiales hasta el momento en que estalló el escandaloso caso de PROSEGUR, en el que el Cnl. Blas Valencia, asociado a otros oficiales de alto rango, llevaron a cabo uno de los asaltos más impactantes y tenebrosos de la historia criminal del país. La presunta protección y cobertura que brindaron altos mandos, servicios de inteligencia policial y miembros de partidos políticos para la consumación del acto criminal, constituye la muestra más elocuente de la magnitud que alcanzó el pacto prebendal entre policía y gobiernos de turno.

Los conflictos policiales y militares se extendieron a otros ámbitos de influencia política importante como son las agencias de inteligencia y los servicios de seguridad gubernamental. En ambos casos, estas instituciones mantuvieron relaciones tensas debido a las presiones que ejercieron para incorporar sus cuerpos de oficiales en los círculos de seguridad y protección física de los dignatarios de Estado y gobierno. El objetivo de mantener personal en las esferas de la seguridad tiene un alto valor político a partir del cual se despliegan poderosas influencias corporativas.


3.2. Orden público

El empleo indiscriminado de la fuerza pública frente a la protesta social no sólo expresa la escasa valoración gubernamental por las normas que limitan la intervención militar en el campo del orden público, en tanto socava los derechos ciudadanos, sino también genera crispaciones recíprocas. Las consecuencias de la violencia institucional muchas veces es atribuida a uno más que a otro toda vez que ambos emplean casi los mismos patrones tácticos de represión, uniformes, armas y equipos. La interpelación parlamentaria o la crítica social que provoca el exceso en el uso de la fuerza altera las relaciones a partir de acusaciones mutuas que tratan de despejar responsabilidades. El asedio que ejercen los medios de comunicación en este ámbito agudiza el conflicto policial-militar frente al cual, los titulares de ambos sectores gubernamentales, ministros de defensa y gobierno, generalmente eluden comentar o asumir medidas para catalizar la tensión.

Los militares cuestionan la poca efectividad policial en el control del orden público admitiendo haberse convertido en una suerte de reserva policial, incómoda para su prestigio y su desarrollo profesional. Por cierto, critican a los policías por exhibir una limitada capacidad para cumplir su misión acusando al mismo tiempo de su amplia disposición para involucrarse con el delito. Por otra parte, la frecuencia de intervenciones militares en el control de la protesta social interfiere el desarrollo de su funciones constitutivas, afecta su dislocamiento estratégico, puesto que se privilegia la concentración de unidades en el eje conflictivo La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz y obstruye sus funciones constitutivas de protección fronteriza y seguridad externa. Igualmente, las Fuerzas Armadas cuestionaron su participación por los efectos institucionales que produce en su imagen, prestigio y legitimidad. En este escenario, atribuyen a la Policía una notable incapacidad profesional para controlar problemas de orden público cuyos efectos deben ser asimilados por la institución castrense.

Además de lo anterior, las Fuerzas Armadas advierten el acelerado proceso de conversión del gasto de la defensa en gasto destinado al orden público. No cabe duda que durante la última década se han producido cambios sustantivos en relación al gasto militar y policial. Como nunca antes en la historia del país, el gasto actual en seguridad interna y orden público es superior al gasto en Defensa Nacional y Fuerzas Armadas. Esta inflexión histórica en la economía de la seguridad nacional, con consecuencias desfavorables para los militares, agrava aun más su preocupación y su celo frente a la Policía.

Gráfico Nº 1
Gasto en orden público (Policía) y Defensa Nacional (Fuerzas Armadas)
(en millones de bolivianos) 1990-2001



Fuente: PIEB. Proyecto No 5. Policía y Democracia en Bolivia: Una Política Pendiente

Al margen del recorte de recursos para la defensa, durante los últimos años, las Fuerzas Armadas se han visto obligadas a adquirir equipos y material policial con el objeto de minimizar el riesgo letal de su intervención en el orden público. De igual forma, se han visto obligadas a sustituir sus tradicionales tácticas de instrucción de combate, inherentes a su especificidad profesional, por técnicas policiales vinculadas a los disturbios civiles.


3.3. Lucha contra las drogas

La lucha contra el narcotráfico es sin duda una de los mayores campos de reactivación de las memorias y conflictos policiales-militares en el que el proceso de militarización policial y policialización militar es el más intenso. Desde que el narcotráfico se convirtió en el núcleo de la política de seguridad interna, policías y militares compiten no sólo por recursos sino también por un mayor protagonismo institucional. En el caso de la Policía, la lucha contra las drogas implicó un acelerado proceso de transformación de su arquitectura interna, la ocupación física de extensos espacios territoriales en los que no tenía presencia previa y un estrecho vínculo con el gobierno norteamericano, el mayor proveedor de la cooperación económica.

De acuerdo con las directrices norteamericanas a las que se somete dócilmente el gobierno boliviano, la Policía fue potenciada militarmente. UMOPAR, brazo operativo de la Fuerza Especial de Lucha contra el Naroctráfico (FELCN) incorporó una gran cantidad de material bélico, entrenamiento táctico provisto en territorio nacional y extranjero en diversas materias como inteligencia, contrainteligencia, combate en la selva y técnicas similares a las que desarrolla el Ejército. Por otra parte, militares y policías comparten desde hace más de una década los mismos campos de entrenamiento e instrucción en las bases norteamericanas como Fort Benning (Georgia, EE.UU.). A su vez, con apoyo norteamericano, la Policía replicó el modelo de entrenamiento militar de alto nivel de especialización (Escuela de Cóndores) en la lucha contrasubversiva, amparada en la interdicción, a través de la Escuela Internacional "Garras del Valor".

La competencia por la obtención de recursos económicos de la cooperación extranjera es otro campo de crispación en las relaciones policiales-militares. Mientras la Policía accede casi a un tercio del volumen total de la ayuda norteamericana para el funcionamiento, equipamiento, alimentación, inteligencia, bonificaciones y otros rubros, las Fuerzas Armadas apenas acceden a menos de una quinta parte de dicha cooperación dirigida fundamentalmente a facilitar el apoyo logístico de la Policía a través de sus escuadrones de helicópteros, transporte militar y mantenimiento de equipos navales y terrestres(9). El siguiente cuadro es ilustrativo y permite advertir la distribución de recursos de la cooperación de los Estados Unidos a favor de la Policía y Fuerzas Armadas.

Cuadro Nº 1
Cooperación económica de los EE.UU. a las FFAA y Policía Nacional
(en millones de dólares $us (1998-2000)

ITEMS 1998 1999 2000
Apoyo a la FELCN y UMOPAR 5,647,000 4,657,000 4,400,000
Apoyo al Vice ministerio de Defensa Social 75,000 81,000 86,000
Apoyo a la Fza. de Tarea Conjunta de Erradicación   6,200,000 3,326,890
Apoyo a las actividades de DIRECO 2,607,000 2,221,000 2,350,000
Apoyo a la Policía Ecológica 1,124,000 659,000 800,000
Apoyo a las actividades de GISUQ 417,000 444,000 600,000
Apoyo a las actividades del Grupo de Inteligencia y Operaciones especiales GIOE 839,000 898,000 800,000
Apoyo a la Fza. de Comunicación especial (GEC) 509,000 547,000 500,000
Apoyo a las actividades de las unidades de investigación especiales 6,208,404 4,781,631 4,781,637
Apoyo Fiscales Sustancias Controladas 860,000 922,000 1,200,000
Apoyo al Centro de Entrenamiento Garras de Valor 292,000 312,000 600,000
Apoyo oficina de responsabilidad profesional FELCN   314,000 320,000
Apoyo a la política de infraestructura del gobierno de Bolivia en planificación e implementación del programa bilateral antinarcoticos 5,190,000 5,840,000 6,217,110
Apoyo al Programa de Control de Sustancias Quimicas    
Apoyo al D.S. 24196 que establece la Dirección de Bienes Incautados   
Otros7,440,0005,317,0005,800,000
TOTALES 31,208,404 33,193,631 31,781,637
Fuente: Dirección de Asuntos Especiales. Ministerio de RR.EE.

En realidad, el mayor gasto que se efectúa en las Fuerzas Armadas con recursos provenientes de la cooperación norteamericana está concentrado en los servicios alimenticios de los soldados y al pagos de bonos mensuales al personal profesional destinado al Chapare. El resto de los recursos los provee el presupuesto del Ministerio de Defensa. En este sentido, el costo de la erradicación no genera utilidades económicas, de equipamiento ni profesionales para las Fuerzas Armadas, por el contrario, compromete su prestigio y reduce sus capacidades instituciones para la defensa externa. Por otra lado, gran parte de los recursos externos destinados a la lucha contra el narcotráfico se invierten en los propios equipos militares de los Estados Unidos. Los helicópteros que vuelan pilotos bolivianos de la FAB son de propiedad del gobierno norteamericano, cuyo mantenimiento y reparación lo efectúan empresas norteamericanas así como la adquisición de partes se efectúa en el mercado norteamericano.

Las condiciones para el empleo de la fuerza militar durante el gobierno de Banzer (1997-2002) se extendieron e intensificaron. Consecuentemente, la institución militar adquirió, como en ningún otro gobierno democrático previo, mayor influencia política. El gobierno se autoimpuso metas aparentemente inalcanzables en la lucha contra las drogas. A través del "Plan Dignidad", sustentado en la interdicción, erradicación de coca excedentaria, prevención en el consumo y desarrollo alternativo, propuso "sacar a Bolivia del circuito coca-cocaína". En los hechos, la erradicación fue el centro de gravedad sobre el que giró el plan antidroga. Para este efecto, dispuso la creación de una Fuerzas de Tarea Conjunta (FTC), constituida por las FFAA y Policía. La misión principal asignada a esta organización fue erradicar plantaciones de coca con el apoyo de la masiva participación de soldados(10).

Uno de los resultados de la lucha contra las drogas fue la militarización del Chapare. En esta región se produjo la mayor escalada de enfrentamientos entre fuerzas del orden y campesinos cocaleros sindicalizados. El Ejército desplazó la Novena División que se encontraba en Rurrenabaque a esta región conflictiva. Más de 2.000 hombres se instalaron en cuarteles provisorios desde los cuales se aplicó un agresivo e inclemente trabajo de erradicación y control militar-policial sobre los sindicatos.

La amplia participación militar en la erradicación redujo drásticamente su labor de control y vigilancia fronteriza. Hasta 1997 las FFAA sólo había comprometido un escaso número de oficiales y sargentos de la Fuerza Naval y pilotos de la Fuerza Aérea en unidades de tarea denominadas "diablos azules" y "diablos rojos". Posteriormente se incorporó personal técnico del ejército a la unidad de transporte terrestre denominada "Diablos Verdes". En 1997, la cobertura militar en la lucha contra las drogas alcanzaba al 1,5% del personal militar. Desde principios de 1998, las FFAA concentraron aproximadamente el 10% de sus efectivos en el Chapare y en otros sectores de lucha contra las drogas.

Cuadro Nº 2
Efectivos policiales y militares involucrados en la lucha
contra las drogas, Chapare, 1998-2002

COMPONENTE 1998 1999 2000 2001 2002
Total FF.AA. 2,025 1,663 1,500 1,583 1,583
Ejercito 1,735 1,387 862 881 881
Fuerza Aérea Boliviana 145 145 131 141 141
Fuerza Naval Boliviana 145 131 7 61 61
*Fuerza de Tarea Conjunta     500 500 500
Total Policía 606 364 486 491 491
POLICIA NACIONAL 506 270 386 390 390
**Unidad de Policía Ecológica 100 94 100 101 101
TOTAL 2,631 2,027 1,986 2,074 2,074
Fuente: PIEB. Proyecto No 5. Policía y Democracia en Bolivia: Una Política Pendiente.
*FTE: Fuerza de Tarea Expedicionaria.
**UPE: Unidad de Policía Ecológica. e: estimado

Casi todas las unidades operativas del país se vieron obligadas a contribuir con soldados para cumplir las metas de la erradicación. Trimestralmente, las unidades involucradas son relevadas con tropa nueva a la que se paga un salario mínimo por su trabajo manual. La complicada labor produjo numerosas bajas de soldados en diversos efrentamientos armados contra narcotraficantes. Decenas de soldados murieron y centenares fueron heridos, golpeados y agredidos por los sindicatos cocaleros durante los enfrentamientos sociales. Otros, perecieron en accidentes confusos. Bajo ningún régimen democrático los derechos humanos y la seguridad de los soldados fue tan precaria y vulnerable(11).

La militarización de la lucha contra las drogas generó problemas de competencia con la policía. Después de muchos años de trabajo en labores de interdicción y erradicación, la Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico (FELCN) sufrió un fuerte declive en su prestigio por el papel protagónico que se otorgó a las Fuerzas Armadas quienes crearon la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC). Si bien la FELCN no perdió autonomía, se contrajeron sus recursos disponibles y el centro de atención de los EEUU pasó a la FTC. Una parte de los recursos perdidos así como la coordinación policial con los agentes antidroga de los EE.UU. fueron desplazados, aunque parcialmente, hacia el trabajo de la FTC. Esta situación causó enorme impacto en el prestigio y capacidad operativa de los policías. Durante muchos años, su equipamiento y su creciente militarización dependió de dicha ayuda. Por otra parte, la exitosa incursión militar puso en evidencia los vínculos de corrupción que durante muchos años había caracterizado su desempeño en la región. Para compensar el desprestigio policial y de algún modo mejorar su imagen en la región cocalera, la FELCN lleva a cabo tareas que en el pasado fueron aplicadas por las Fuerzas Armadas. Se trata de las "acciones cívicas", auspiciadas e impulsadas con recursos de la cooperación norteamericana. Finalmente, el monopolio militar en la lucha contra las drogas, específicamente en la tarea de eradicación, significó un importante recorte de poder e influencia política de la Policía, aspecto que de algún modo fue capitalizado por las Fuerzas Armadas.


3.4. Seguridad ciudadana

El tercer escenario de conflicto gira alrededor de la intervención de las Fuerzas Armadas en la seguridad ciudadana, tarea específica que le compete constitucionalmente a la institución policial. Em pero, frente a sus limitados esfuerzos policiales para controlar el crecimiento delictivo en las principales ciudades del país y la fuerte presión ciudadana, el gobierno del Gral. Banzer optó por la autorización para el empleo militar. Nuevamente, su presencia en áreas no tradicionales causó conflicto con la Policía. Sólo el fracaso militar bajó el grado de tensión institucional. La falta de recursos económicos, el agotamiento de la tropa, la inadecuada formación militar para cumplir tareas de vigilancia y control callejero, además de la presión del organismo policial, obligaron al gobierno decidir el repliegue militar.

Desde 1995, parte de las Fuerzas Armadas movilizaron sus efectivos para cubrir el vacío policial en diversos puntos del territorio nacional. En ese sentido, los planes de seguridad ciudadana le asignaron responsabilidades antidelictivas en las capitales de las principales ciudades así como en las ciudades intermedias a través del despliegue de recursos humanos como se puede advertir en el siguiente cuadro:

Cuadro No 3
Plan de Seguridad Ciudadana, 2001
Militares, policías y vigilantes por departamento

  FF.AA Policía Vigilantes
Total Nacional 9,153 15,538 18,000
La Paz 2,455 9,739 5,113
Cochabamba 1,338 1,638 3,168
Oruro 321 614 852
Santa Cruz 2,038 407 4,415
Potosí 441 731 1,542
Tarija 986 982 851
Sucre 120 546 1,156
Beni 1,136 630 789
Pando 318 251 114
Fuente: La Razón del 13 de octubre de 2001
Elaboración: PIEB. Proyecto No 5. Policía y Democracia en Bolivia: Una Política Pendiente

Desde la perspectiva policial, la intervención militar en la seguridad ciudadana contribuyó a agudizar aun más su esmirriado desprestigio aumentando la desconfianza de la sociedad. Declaraciones policiales a la prensa afirmaban que las Fuerzas Armadas no estaban adecuadamente preparadas para desarrollar tareas que "eran de única competencia y exclusividad de la institución del orden y por lo tanto debían retornar a sus cuarteles"(12). Si bien es cierto que la interdicción delictiva no competía a la función militar, su amplio despliegue obligó a la Policía a optimizar el empleo de sus recursos humanos, muchos de ellos ocupados en la prestación de servicios privados y en su dilatada burocracia administrativa. Una de las propuestas que presentó la Policía para ayudar a resolver la problemática delictiva causó molestia en las Fuerzas Armadas debido a la pretensión policial de asfixiar las funciones militares. Se trató, a semejanza de la experiencia colombiana, de que los jóvenes en lugar de hacer el servicio militar obligatorio prestaran servicios policiales durante un determinado tiempo. Al finalizar el servicio, la Policía otorgaría la libreta militar. Por cierto las Fuerzas Armadas respondieron que la medida era inviable debido al desprestigio policial, altos niveles de corrupción y descrédito social, además de distraer su atención en la militarización impropia de la juventud.


3.5. Otras arenas

Militares y policías continúan desplegando ilegalmente recursos institucionales, como los servicios de inteligencia, para vigilar y controlar movimientos políticos pero al mismo tiempo vigilarse mutuamente. Este trabajo que se efectúa de manera paralela, absorbe no sólo enormes recursos económicos, sino también esfuerzos domésticos que disminuyen y alteran su desarrollo profesional, al mismo tiempo que afecta y modifica la conducta de ambas instituciones puesto que continúan retroalimentando sus odios históricos.

Otros dos campos de conflicto agudizan el conflicto policial-militar. Por una parte, la disputa institucional por el control de armas, municiones y explosivos y por otra, el protagonismo institucional en la historia nacional. Ambas instituciones, a través de sus autoridades políticas presentaron a consideración del parlamento proyectos de ley para centralizar y monopolizar el control de las armas de fuego. Con distintos argumentos, policías y militares tratan de obtener beneficios frente a este importante y creciente mercado de armas. Más allá del interés en la seguridad estatal y ciudadana, lo cierto es que ninguna de las instituciones pretende abdicar y ceder espacios ante la otra en el campo funcional y cada vez más difuso de la seguridad interna.

En los últimos años se ha abierto una nueva esfera de competencia vinculada al lugar que cada institución ocupa históricamente en la construcción nacional. Mientras el discurso militar apela al pasado para subrayar su papel protagónico en la conservación de la soberanía nacional, el rol cohesionador e integrador de la nación y su contribución al desarrollo, la Policía mantiene una fuerte discrepancia al respecto. Esta sostiene que las Fuerzas Armadas perdieron todas las guerras y que mas bien fue la Policía la institución que pese a sus limitaciones históricas contribuyó efectivamente a la defensa nacional.

Después de los sucesos del 11 y 12 de febrero, policías y militares enfrentan nuevos campos de disputa: ambos tratan de demostrar a la sociedad sus credenciales democráticas, el respeto a los derechos humanos y sus progresos institucionales. En este contexto, compiten por mejorar su prestigio y para ello apelan a un conjunto de "saberes" corporativos orientados a erosionar la imagen del otro. Los medios de comunicación se han convertido en el campo de batalla de esta sorda disputa. Por supuesto, la aproximación policial a los medios es mucho más fluida e intensa que la que ejercen las Fuerzas Armadas debido a la amplia cobertura que hoy se otorga a la seguridad pública.

No es menor la preocupación de la institución policial por los efectos que está provocando la expansión de la seguridad privada. Algunos oficiales de la Policía atribuyen a miembros de las Fuerzas Armadas la erosión de su legitimidad y confianza pública al impulsar la organización de dichas empresas en distintas ciudades del país. Aunque este argumento es inconsistente, puesto que muchos policías están inmersos en este negocio, lo cierto es que la esfera del conflicto corporativo se ha trasladado a espacios públicos no institucionales como es la competencia privada de los servicios de seguridad.


4. Escenarios de futuro

No hay razones para suponer que en el corto plazo el clima de conflictividad policial-militar tienda a cambiar. Las dramáticas consecuencias del 11 y 12 de febrero (2003) en las que perdieron la vida más policías que militares, el intercambio confuso de responsabilidades por los hechos de Sorata, Achacachi, Warizata y El Alto, en septiembre-octubre (2003), el lento proceso de investigación judicial y su aparente manipulación policial, así como la absolución prematura de militares procesados en el tribunal de justicia castrense por los hechos de febrero, ofrecen un escenario poco halagador para la reconciliación. La petición de construir un "pacto de sangre" entre policías y militares, propuesto por Carlos Mesa, en su condición de Vicepresidente de la República, en mayo del año pasado, no encuentra eco en ninguna de estas instituciones.

Por otra parte, la crisis política y económica que aún persiste en el país, con riesgo de profundizarse, seguirá exigiendo la intervención de militares y policías en diversos ámbitos del orden público, lo que supone la continuidad de pulsiones corporativas. Se agrega a ello, la crisis de la seguridad ciudadana en la que se continúa exigiendo la participación militar en desmedro de las funciones específicas de la policía y su impacto en su legitimidad. Los partidos políticos tradicionales, heridos de muerte, confían aún en su capacidad protagónica para seguir ejerciendo el poder, el mismo que si bien ya no se sustentará en los votos, ofrecen condiciones para la conspiración en alianza con los cuerpos armados. Al interior de estos últimos existen fuertes tensiones entre quienes sostienen la necesidad de modificar el pasado de corrupción, politización e impunidad, como garantía para la continuidad existencial de sus instituciones, y aquellos que ven el riesgo de perder prerrogativas y privilegios amparados en la protección partidaria y gubernamental.

No es marginal la preocupación de militares y policías por su futuro de cara a las reformas constitucionales. La Asamblea Constituyente emerge como otro escenario que promete instalar conflictos de interés entre ambos actores armados quienes seguramente buscarán alianzas políticas para no ver mermados sus amplios márgenes de autonomía, veto e influencia. La agenda electoral en curso, municipales (2004) y nacionales (2007), también presenta condiciones aptas para hacer filtrar expresiones deliberativas y deslizar la disponibilidad corporativa a dinámicas de poder e informalidad tradicionales(13). Durante la presente gestión, las limitaciones presupuestarias y el cuestionamiento público a prácticas ilícitas de manejo de recursos, tenderá, como en el pasado a movilizar influencias y mecanismos competitivos que hará más difícil sustentar argumentos institucionales que afirman la necesidad de contar con "gastos reservados" para preservar la seguridad nacional.

La autonomía de policías y militares así como su disposición al conflicto de intereses, ubicación política y funciones confusas en la seguridad interna y orden público no ha variado desde la caída del gobierno de Sanchez de Lozada. La militarización policial continúa intacta y la policialización militar sigue en marcha. Tampoco se han removido las estructuras burocráticas y la presencia de importantes miembros del anterior gobierno en funciones administrativas y de influencia política en la burocracia del Ministerio de Defensa y Gobierno respectivamente. Junto a ello, parecen haberse ajustado mucho más los mecanismos de control de la potencia hegemónica sobre la agenda de seguridad nacional, tendiente a preservar una suerte de vigilia militarizada sobre "posibles amenazas" provenientes de los movimientos sociales, el crecimiento de partidos de izquierda como el MAS y el aumento de poder de líderes regionales en el área andina.

El indicador de la disposición conflictiva entre militares y policías es recurrente y se manifiesta en peleas y ofensas recíprocas en espacios públicos14. La debilidad del actual gobierno en apariencia apartidario, equidistante del parlamento y con una legitimidad social volátil, aún mantiene la disponibilidad al conflicto en tanto no ofrece condiciones, recursos ni propuestas plausibles para modificar esta compleja situación. En realidad, después de tres meses de gestión, el gobierno no ha manifestado ninguna señal de que su agenda de seguridad y la forma de ejercer autoridad y control civil legítimo pueda cambiar respeto al pasado inmediato. La señal más preocupante que ofrecieron a los medios de comunicación, el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Ministro de Defensa en un mismo acto público, fue una evidente discrepancia en la disposición a producir cambios institucionales(15).

Los continuos mensajes que llegan del exterior respecto a la "preocupante situación de inestabilidad e incertidumbre" en Bolivia, no dejan de convocar discretamente a que los cuerpos armados se mantengan alertas. En este contexto, no es irrelevante la preocupación del actor hegemónico en la medida en que las instituciones que administran la fuerza pública no ofrecen garantías de cohesión a la hora de contener los conflictos sociales. La intervención directa de la embajada norteamericana en los asuntos internos obedece en gran medida a la desconfianza sobre ambos actores, internamente fragmentados y políticamente manipulales.

Es casi seguro que la lucha contra las drogas así como la ofensiva externa que promueve el combate el terrorismo agregarán mayor confusión, conflicto y competencia entre militares y policías. La disponibilidad de recursos en ambos ámbitos, tiende a ser más un estímulo para el conflicto que una razón para la complementariedad funcional. La lógica de la seguridad externa, impuesta sin mayor resistencia en el país, y que hoy posee evidentes intereses para desmontar el avance de los movimientos sociales y descabezar a sus líderes, tenderá a reforzar aún más la obediencia y lealtad militar-policial, situación que nuevamente coloca al país en un proceso de desestatización respecto a las instituciones de la fuerza pública en un momento de peligrosa tendencia a la abdicación y pérdida de soberanía ante la potencia del norte(16).

Ante este complejo panorama no quedan muchas alternativas. Reconstruir la identidad de cada una de las instituciones armadas, ejercer el máximo control civil, restablecer la autoridad pública, redefinir funciones y competencias y poner fin a la autonomía armada, pasa necesariamente por una profunda reforma constitucional. Entretanto ello no ocurra, el gobierno debiera diseñar una profusa agenda de discusión que le permita a la sociedad conocer la dimensión del problema y forjar iniciativas públicas dirigidas a desmontar el descomunal poder fáctico que acumularon, pese a sus enconos, militares y policías. Una forma de ser consecuente con el discurso de la lucha contra la corrupción es impedir que ambos cuerpos armados sigan ejerciendo más poder que el Estado.

Finalmente, es impostergable la nacionalización de ambas instituciones, hoy convertidas en eslabones coloniales y obedientes a las necesidades e intereses de seguridad externos y cuyas actuación no controlada por el gobierno ni fiscalizada por el legislativo, contribuye a erosionar los débiles pilares de la democracia y los derechos constitucionales de los ciudadanos. No será extraño que en el corto plazo, policías y militares, encajen con más vigor, al margen de sus enconos domésticos, en el juego de poder que preside un proyecto autoritario en curso, abonado por partidos políticamente quebrados y por intereses hegemónicos externos con objetivos estratégicos. Desde esta perspectiva, el referendum por el gas, la reforma de la ley de hidrocarburos, elecciones municipales que cabalgan hacia las nacionales, así como la Asamblea Constituyente, son sin duda, escenarios poco auspiciosos para proyectos liberales reaccionarios. Todo parece indicar que en la medida en que avancen los movimientos sociales, mejore cualitativamente la representación y participación ciudadana, se promueva la recuperación de la soberanía, se restablezca la gestión estratégica de recursos naturales al control estatal y se geste un giro radical en la política económica del país, los cuerpos armados experimentarán fuertes presiones conspirativas internas y externas para frenar el proceso. Por ello, es urgente un cambio sustantivo en la agenda de seguridad y en los mecanismos de control si se desea preservar la democracia y garantizar la continuidad del actual gobierno.

(1) Sociólogo (juraquita@acelerate.com). Especialista en asuntos de seguridad. Coordinador del Proyecto "Policía y Democracia en Bolivia: una agenda institucional pendiente". Programa de Investigaciones Estratégicas en Bolivia (PIEB). Investigador del IFEA (Instituto Francés de Estudios Andinos) y Director del Observatorio Democracia y Seguridad, Universidad La Cordillera. Los comentarios del autor no comprometen a las instituciones de las que forma parte. Son de su exclusiva responsabilidad
(2) El caso uruguayo sigue siendo controvertido puesto que las Fuerzas Armadas, si bien no participan en asuntos de seguridad interna, otorgan seguridad perimetral a los recintos penitenciarios.
(3) Políticamente, la presencia policial en la bancada militar del congreso chileno, así como en el consejo de seguridad manifiesta que la diferenciación funcional entre policías y militares es sólo una formalidad.
(4) Cfr. Garretón, M. Antonio. Hacia una nueva era política. Estudio sobre las democratizaciones. Fondo de Cultura Económica, México, 1995
(5) En el primer caso, la transformación de facto de las Fuerzas Armadas en un cuerpo policial se expresa a través del desplazamiento y suplantación de sus funciones constitucionales por tareas policiales dirigidas al control del orden público, la prevención del delito y el uso de la fuerza militar para la conservación de la paz pública en desmedro de su principal función de la defensa externa. Este proceso de reconversión funcional afecta significativamente su horizonte e identidad profesional introduciendo sesgos en su formación y entrenamiento táctico, en su dislocamiento geográfico y en el empleo de armas y equipos no militares. En el segundo caso, el proceso de militarización policial consiste en la adopción de patrones organizativos militarizados, códigos de disciplinamiento, empleo de armas de guerra y conductas operativas beligerantes contra los movimientos de protesta social. La policía actúa contra las protestas sociales como si se tratara de un conflicto armado interno cuyas consecuencias se traducen en un elevado impacto violatorio de los derechos humanos.
(6) La sedición policial que comenzó el 10 de febrero del 2003 fue interpretada por algunos periodistas y analistas políticos contrarios al gobierno como una manifestación reinvidicativa de la Policía Nacional a favor de las mayorías nacionales puesto que esos días el gobierno intentó aplicar el denominado "impuestazo". En realidad, el acto de sedición policial había comenzado mucho antes de que el gobierno enviara al parlamento el proyecto de ley para aplicar un impuesto directo al salario. Por lo tanto no existe una relación directa entre el proyecto gubernamental y la reacción policial. Se trata mas bien de un acontecimiento circunstancial. De hecho, el sector sindical de la Policía había decidido a fines de enero iniciar una huelga de hambre para presionar al gobierno, medida que no prosperó por falta de coordinación y control de los organismos policiales de inteligencia.
(7) Cfr. Reglamento de Policía, 3 de mayo de 1831. También, ver diversas órdenes gubernamentales emitidas entre 1826 y 1867. Anuarios legislativos, 1826-1867. Biblioteca del H. Congreso Nacional.
(8) Los registros de prensa ilustran la magnitud de las irregularidades, ilegalidad y discreción con la que actuaron miembros de la institución policial, en particular, los comandantes de la policía nacional durante la gestión de Paz Zamora (1989-1993). Sólo basta recordar los informes del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre la protección oficial que concedieron el Gral. Carvajal y el Ministro de Gobierno, Capobianco, al narcotráfico, antecedentes que sirvieron para el posterior enjuiciamiento a miembros del MIR, la suspensión de la visa al exministro y la destitución de Carvajal. Tampoco fue ajena la denuncia del Cap. Panozo contra el Gral. Jaime Céspedes a quien se lo imputó de protección al narcotráfico en el caso La Florida. En este período fue un secreto a voces el funcionamiento de los "Beverly Ricos", un cuerpo de oficiales de la policía vinculado a redes delictivas que operó con gran holgura y protección gubernamental. Cfr. La Prensa, enero 2002.
(9) La competencia es mucho más aguda cuando se trata de disputar becas de entrenamiento en el extranjero y al mismo tiempo niveles de subvención económica para el personal de mando y tropa.
(10) Si bien, la función antidroga de las FFAA no provocó corrupción, ocasionó en cambio una gran fatiga institucional además de irritación contra el gobierno debido al maltrato económico, el número de bajas de oficiales, suboficiales y soldados así como las precarias condiciones en las que procedieron a la erradicación.
(11) Entre 1998 y el año 2.000, murieron más de una decena de soldados. Cfr. Registro hemerográfico sobre derechos humanos y servicio militar. Oficina de Derechos Humanos Defensoría del Pueblo.
(12) Cfr. La Prensa, 20 de mayo del 2000
(13) No se debe perder de vista el amplio poder que disponen los mandos policiales y militares para manipular, influir y controlar, aunque indirectamente, las decisiones electorales de sus subordinados. Este riesgo es mayor en los cuarteles de las Fuerzas Armadas, especialmente en aquellas regiones alejadas del control civil y las propias autoridades militares.
(14) El último incidente registrado por la prensa local, informa de la detención de un oficial del ejército, en estado de ebriedad, por policías de la Unidad Operativa de Tránsito en la ciudad de Cochabamba, quien amenazó con hacer volar instalaciones de esta institución con una granada de guerra. Los Tiempos, 15 de enero del 2004.
(15) Mientras el Comandante en Jefe propuso aprovechar la actual oportunidad histórica para promover reformas en las Fuerzas Armadas, el Ministro de Defensa, funcionario muy cercano al anterior gobierno e impuesto por el ex - comandante del Ejército, Gral. Juan Veliz al cargo que ostenta, manifestó su desagrado a modificar la actual situación de las Fuerzas Armadas. La postura del Ministro de Defensa, Gral (SP) Gonzalo Arredondo, ex - Jefe de la Casa Militar (1995-1996), responde no sólo a un criterio personal conservador y miope sino también a fuertes intereses políticos digitados por el ex - ministro de defensa, Carlos Sanchez Berzaín. No es gratuito que hasta ahora, toda la planta burocrática instalada por Sanchez Berzaín en el anterior ministro continue inamovible y aferrada a decisiones claves en la administración económica y jurídica de dicho despacho.
(16) El convenio firmado entre el gobierno boliviano y el estadounidense (mayo 2003) y que requiere la ratificación parlamentaria para otorgar inmunidad a militares de los EE.UU. que violen los derechos humanos en el país, representa uno de los mayores retrocesos en la postura jurídica del Estado boliviano frente a los notables avances en la Política Internacional de los Derechos Humanos, terreno en el que el país avanzó notablemente al ratificar la Convención de Roma para la creación de la Corte Penal Internacional.