ROL DE LAS INSTITUCIONES EN EL FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO DE LAS RELACIONES CÍVICO-MILITARES

Jaime Garreta
Octubre 2001

El interrogante implícito que el título de esta presentación conlleva lo podríamos resumir a través de la pregunta ¿Es que en verdad existe algún rol de las instituciones que permitan mejorar, en un sentido democrático, las siempre conflictivas relaciones entre el ciudadano común, desarmado y aquel que porta un arma en nombre del Estado?. Responder esta pregunta nos obliga, en primer lugar, a inscribir dichas relaciones cívico-militares dentro de los rasgos más generales de los cambios operados en el contexto internacional, a la vez que analizar como ellos condicionan a todas y cada una de las actividades de los estados nacionales, pero en particular las de proveer defensa y seguridad interna.

A los efectos de despejar el tema, siempre resbaloso, del significado del concepto de relaciones cívico-militares, intentaremos precisar una definición previa, para poner en claro desde donde estamos abordando este concepto y que extensión genérica deseamos darle.

Consideraremos como tales a todas aquellas formas de relacionamiento posibles entre los ciudadanos uniformados de un país, que por su misión profesional ejercen el monopolio del máximo nivel de la violencia legítima del estado; y los ciudadanos civiles en general, las estructuras del poder político constitucional en general y sus instituciones de gobierno en cada caso particular. Como caso particular, especial y acotado de las relaciones cívico-militares consideraremos las relaciones que se establecen entre la sociedad, esas mismas estructuras gubernamentales y las fuerzas policiales y de seguridad. Para este caso del relacionamiento con las fuerzas policiales y de seguridad, entendemos el concepto de "lo militar" en un sentido restringido al uso del escalón más bajo del monopolio de la violencia del Estado que dichas fuerzas realizan, legítimamente, en su calidad de instituciones cuya tarea es garantizar la seguridad interior. No lo extendemos ni al campo doctrinario ni de la de misión, ya que no son comparables las FFAA y las FFSS. Cada sector institucional expresa un escalón o niveles de violencia diferentes, así como también objetivos para su utilización, diferenciados.


1. Factores de cambio del contexto internacional que operaron sobre las relaciones entre civiles y militares

Acotado lo anterior, veremos que el primer factor de cambio condicionante que se ha operado a partir del proceso globalizador, es el cuestionamiento mismo al rol de los Estados. Estos se han visto cuestionados, en profundidad, en tres aspectos centrales que antes solían ser funciones estatales indelegables.

El primer aspecto es el del ejercicio irrestricto de la soberanía nacional como regla de juego, por todos convalidada y definida como tal, a los efectos de garantizar la pacífica convivencia internacional.

El segundo aspecto es el derecho de cada estado a monopolizar el uso de la violencia estatal legítima, sea ésta para garantizar la seguridad interior o para la defensa frente a amenazas externas.

El tercero hacía referencia a la obligación de los estados a promover y proveer respuestas satisfactorias a las demandas básicas de su población; por ejemplo educación, salud, bienestar social, justicia, seguridad pública y defensa.


2. Dirección de los cambios del contexto internacional

En cuanto al derecho de ejercer plenamente la soberanía, éste se ha visto impactado, fuertemente, por un nuevo concepto emergente y derivado del proceso de globalización, al que hoy identificamos como "La soberanía Relativa", equivocadamente equiparado a veces, con el concepto de interdependencia y que ha incidido en un sentido restrictivo de ese derecho.

Otro concepto que ha operado sobre aquel antiguo concepto de soberanía es el de la necesidad de una nueva "ética de responsabilidad" de los estados, frente a la comunidad internacional, que en ocasiones alcanza a desafiar propiamente la potestad sobre la jurisdicción nacional. Dentro de esta nueva ética, debemos mencionar como cosa positiva, la ola de procesos democratizadores tanto en el mundo, como en nuestro continente.

En cuanto al derecho al uso monopólico de la violencia legítima estatal tanto para garantizar la paz interior, como para disuadir a otros estados en materia de amenazas externas, no aparecen cuestionamientos de tipo formal a los mismos. Sin embargo, con la superación del mundo bipolar, al desaparecer la amenaza comunista, los estados perdieron, objetivamente, uno de los soportes concretos, objetivos y subjetivos en los que se sustentaba la legitimación permanente para sostener los costosos dispositivos militares para la defensa.

Del mismo modo y en el mismo sentido de pérdida del soporte justificatorio, operaron los procesos de confluencia regionales. Estos procesos integrativos, que se abrieron paso con fuerza a finales de los ochenta como estrategias defensivas de los estados ante los efectos no deseados del proceso globalizador, operaron como disparadores del concepto de cooperación entre estados vecinos de una misma región. Irrumpe, a su vez, como parte de la dinámica de cooperación que se despliega a partir de entonces, el concepto de seguridad cooperativa, que hizo desechar, por obsoleto, el viejo modelo de los equilibrios de poder entre estados de una misma región.

Este viejo paradigma, en el que cada estado sustentaba sus políticas de defensa y doctrinas de guerra, caía de este modo en desuso y junto con él también se obsoletizaron las viejas hipótesis de guerra cruzadas, con sus correspondientes doctrinas.

Es preciso señalar que todas estas modificaciones tendrían como consecuencia directa o indirecta, un profundo efecto transformador de las relaciones cívico-militares en cada uno de nuestros países, en tanto que el tema de "lo militar", es decir la defensa, iba a tener que ser totalmente replanteado bajo nuevos términos ante los ojos de nuestras sociedades.


3. Cambios que producen cambios en el manejo del monopolio estatal de la violencia

Es así como en el plano del diseño de las políticas de defensa, no son pocos los estados que comenzaron, progresivamente, a tener serias dificultades en el plano de poder redefinir las nuevas misiones para sus fuerzas armadas. Muchos de esos países en nuestro continente estaban además por entonces, recorriendo los estadíos iniciales de sus etapas transicionales hacia la democracia. Algunos de ellos están aun hoy, en ese estadío. Pero más allá de estos fenómenos transicionales, lo cierto es que todos los estados, fueron quedando insertos dentro de los rasgos definidos de este nuevo contexto internacional. Todos en definitiva han tenido, en algún momento, que enfrentarse a la dificultad de encontrar las vías para subordinar a sus fuerzas armadas al poder político constitucional y reubicarlas, desde allí, en su nuevo rol dentro de la estructura del estado.

En cuanto al plano del manejo del escalón inferior del monopolio estatal de la violencia legítima del estado para garantizar la seguridad doméstica, éste también se ha visto afectado, básicamente, por dos cuestiones interactuantes. La primera de ellas es el crecimiento casi exponencial de la violencia delictiva en muchos de los países del mundo y en particular de nuestro continente. Violencia ésta, generalmente asociada a los procesos de marginación y pobreza crecientes de amplias capas populares de nuestras sociedades.

Ello generó también demandas exponenciales de seguridad interna que, en gran número de casos, excedió o excede las posibilidades presupuestarias estatales para poder brindar una respuesta apropiada. A ello hay que sumarle el efecto devastador de la corrupción que, en casi todos los casos, ha ido acompañado de un proceso de desinversión estatal también en el campo de la seguridad interior y de la mano de bajos sueldos para los efectivos policiales y de las fuerzas de seguridad.

Por una razón u otra, o por la combinación de todas a la vez, la resultante fue que las fuerzas de seguridad y policiales frecuentemente se han visto y se ven, desbordadas en su capacidad para dar cumplimiento simultáneo a la doble labor de ser instituciones auxiliares de la justicia e instrumentos para el control de la paz interior.

En cuanto al rol que hacía de los estados el principal proveedor de bienestar social para su población éste fue lisa y llanamente barrido por la ola de neoliberalismo que azotó, con toda su fuerza, a la mayoría de los países del globo a partir de los ochenta hasta la fecha. Ola ésta, que veía en el perfil "benefactor del estado" a la piedra angular a la que se debía dirigir el ataque central.

Más allá de cualquier consideración valorativa, la consigna fue que el estado debía ser achicado, llevado a su mínima expresión, quitado de todo negocio público que no tuviera que ver con las tarea de proveer lo básico en materia de servicios públicos tales como: educación, salud, seguridad pública y defensa. El resto debía resolverlo, según la propuesta neoliberal, el libre juego de los mercados.

Es en estas dos décadas en que la mayoría de nuestros países se embarcaron, con mayor o menor grado de racionalidad, en la ciclópea tarea de adaptar el estado existente, a las exigencias del modelo neoliberal. Fue así que los gobiernos impulsaron programas privatizadores, de achicamiento, de recorte presupuestario, de descentralización de actividades del estado desde el nivel nacional hacia los niveles provinciales y de éstos hacia los municipios. Junto con ello, también se procedió, en muchos casos, a fijar recortes significativos en los presupuestos para las áreas de la seguridad y la defensa.


4. Conflictividad social: un factor que perturba los conceptos de la seguridad y la defensa de los estados

Uno de los resultados no previstos, pero emergente de estos procesos, fue el crecimiento de la conflictividad social. Ello debido al descuido del frente social por parte de los gobiernos. Vastos sectores populares de nuestras sociedades se vieron repentinamente desguarnecidos, marginados y en muchos casos, directamente excluidos, del reparto de la riqueza de cada país, quedando como principales destinatarios de los fracasos de las propuestas económicas neo-liberales.

La resultante fue: Países con pueblos cada vez más pobres e inscriptos en economías cada vez más endebles, a causa de haberse abierto, irracionalmente, a una feroz y desigual competencia internacional, al tiempo que partícipes, de un mundo en el que las naciones poderosas se mostraban cada vez más proteccionistas de sus propias economías y defensoras de sus propios estándares de bienestar.

Todo esto, como se comprenderá, iría a impactar profunda y negativamente las menguadas capacidades de los estados para proveer adecuada protección social y por lo tanto ello debilitó su capacidad para poder garantizar la convivencia y la paz al interior de cada sociedad. Todo ello terminaría incidiendo como un condicionamiento negativo en las capacidades para elaborar políticas de seguridad y defensa eficientes y sustentables.


5. Las etapas de transición y consolidación democráticas como factores también condicionantes, de las relaciones cívico militares

A los tres aspectos contextuales del proceso de evolución del mundo señalados como factores, indirectamente, condicionantes y distorsionantes de las formas del relacionamiento entre civiles y militares en cada país, le deberemos todavía sumar, por lo menos otros tres. Ellos son los diferentes estadíos en los que cada democracia se encuentra en materia de su propia evolución institucional. Estos estadíos también influyen, cada cual a su modo, las relaciones cívico-militares, en tanto atraviesan, verticalmente, a la propia dinámica de reconfiguración en la que se encuentran los estados, las sociedades y sus respectivas instituciones.

Como elementos condicionantes concretos de las relaciones cívico-militares en las democracias en etapa de transición, debemos considerar:


Idealmente, en el caso de aquellas democracias que han completado su etapa transicional y avanzan hacia la de consolidación, no hace desaparecer todos los factores antes mencionados. Estos pueden persistir, pero menguados, a la vez que lo diferente y positivo es que comienzan a aparecer las políticas y los instrumentos de estado necesarios, al mismo tiempo que se van retrotrayendo aquellos rasgos de deficiencias.


6. "Dinámicas de regresión" que perforan la gobernabilidad democrática

Ahora bien, las relaciones cívico-militares en cada una de estas dos etapas puede ser también influidas y condicionadas, por un fenómeno al que denominaremos provisoriamente "Dinámicas de Regresión".

Este fenómeno es, en primer lugar, una variable del campo de la política, que se dispara cuando las variables macro-económicas, que hacen al desarrollo de un país, se salen del control gubernamental y cuyas consecuencias producen efectos negativos diversos sobre los estándares de vida de nuestras sociedades haciéndolos regresionar. Ejemplo de ello son: (la hiperinflación, la recesión económica, el desempleo, el crecimiento de los índices de pobreza, la exclusión, el injusto reparto de la riqueza producida por un país).

Cuando estas situaciones de descontrol se instalan, tienden a socavar el centro de sustentación de la gobernabilidad democrática de un país, que no es otro más que la capacidad del estado para garantizar la convivencia pacífica entre sus ciudadanos.

Indudablemente cuando estas situaciones de desestabilización de la gobernabilidad democrática se expresan en un país determinado, ellas afectan, casi automáticamente y de modo negativo el plano de las relaciones cívico-militares. Las razones de ello, son múltiples.

Para ejemplificarlas nos valdremos del análisis de algunos datos que nos provee el proceso evolutivo institucional argentino. Podría decirse que Argentina es un ejemplo paradigmático de una joven democracia que ha completado su etapa transicional y que se encuentra en el presente encaminada en su etapa de consolidación. En ese sentido, se puede reconocer que la Argentina, ciertamente, avanzó en la construcción de los instrumentos democráticos para la subordinación y el control civil de sus militares. Avanzó también en la promulgación de leyes que sirven de adecuado marco jurídico para definir quién y cómo provee la seguridad interior, quién y cómo la defensa nacional (Leyes de defensa y Seguridad Interior).

Sin embargo el desbaratamiento de la macro-economía argentina, que lleva casi cuatro años de recesión ininterrumpida, ha disparado procesos de creciente desempleo, marginación y pobreza, al punto que la protesta social emergente conocida como "los piqueteros" (grupos de desocupados cortando las rutas nacionales) va adquiriendo, cada vez más, ribetes masivos y violentos, a la vez que ha comenzado a generar dudas profundas dentro de las elites dirigenciales en cuanto al tipo de respuestas que se requieren para controlarla, así como los actores encargados para hacerlo.

En otras palabras la elite política a cargo de los resortes del gobierno, desorientada y desorganizada para poder generar aquellas políticas públicas capaces de sacar a la Argentina del proceso recesivo, se encamina, cada vez más, a buscar en la respuesta represiva de la protesta social, el camino para restaurar el orden interno y la paz social.

Ante este cuadro, complicado en un sentido múltiple, la realidad es que el estamento gubernamental ha comenzado a interpretar que las fuerzas de seguridad argentinas están muy próximas a ser sobrepasadas, para poder cumplir es doble tarea que la legislación vigente les impone como garantes de la seguridad interior y auxiliares de la justicia para la represión del crimen.

Se argumenta, desde esos mismos estamentos de gobierno, que ello es debido en gran medida a los bajos presupuestos con los que cuentan para el reclutamiento, equipamiento, entrenamiento y movilización de las fuerzas de seguridad. Aunque ello es cierto y consecuencia de las políticas de ajuste permanentes, cierto es también que el desbordamiento se produce como resultado de la confusión que reina en dichos niveles gubernamentales (no importa aquí el color político) con respecto a:



7.¿Quién entonces, como garante de la seguridad interior?

También es cierto que, últimamente, ante este cuadro de agravamiento de la conflictividad social y de posible desborde de las fuerzas de seguridad, el gobierno, previendo en el corto plazo un escenario de estallidos sociales múltiples, simultáneos y en distintos puntos de la geografía de nuestro país, ha vuelto a pensar en la idea simplista de utilizar a las fuerzas armadas como garantes del orden interno. De hecho les ha girado instrucciones para que comiencen, una vez más, a trabajar sobre una hipótesis de "guerra interna". Como si ello no bastara, debemos sumarle a partir del 11 de septiembre, el efecto potenciador de esta tendencia a la desorientación que han producido los atroces atentados a las Torres Gemelas y al Pentágono en los EEUU.

Debemos reconocer también que, lamentablemente, esta desorientación es, a su vez, propiciante de otra mayor, como lo es la tendencia a la militarización de las respuestas del estado ante cualquier tipo de crisis que afecte o roce la seguridad en general, independientemente de que sea lo que la origine.

Prueba de ello son las crecientes voces que, en ese sentido, se vienen levantando últimamente entre los cuadros de las fuerzas armadas, dentro de algunos sectores del propio gobierno vinculados a esas fuerzas, dentro de sectores de la oposición, y hasta en el seno mismo de algunos sectores de la propia sociedad. Estos reclamos llegan, ocasionalmente, hasta pedir la modificación de la legislación vigente si fuera necesario. Legislación ésta que, en principio, impide a nuestros militares dedicarse a tareas de represión de conflictos internos, a la tarea de hacer seguridad interior o actividades de inteligencia interior. Dichos reclamos, tradicionalmente fundamentados en el concepto del potencial desborde en que se encuentran las fuerzas de seguridad, a partir del 11 de septiembre, se ve reforzado por la idea de que debemos asumir que estamos en guerra contra un enemigo externo como lo el terrorismo, en la medida en que éste es una "amenaza originada en el exterior".

Esta cuestión de la "externalidad de la agresión" proveniente de actos terroristas como los perpetrados por Al-Qaeda en EEUU o aquellos de los que fuimos víctimas en Buenos Aires hace algunos años atrás, es una cuestión a la vez que interesante, crucial para abordar adecuadamente el análisis del tipo de respuesta a procurarles.

Vale considerar aquí si es que el hecho de que dichos ataques hayan provenido, como lo han sido, de parte de organizaciones terroristas asentadas en el exterior, que hayan tenido características de inusitada violencia como las que han evidenciado, nos debe conducir, automáticamente, a pensar que se trata de una amenaza de tipo "militar", que requiere por lo tanto una respuesta en ese plano, por parte de nuestras fuerzas armadas, dentro de nuestro propio territorio.

Si en cambio consideramos a este tipo de hechos como acciones encuadradas en el campo del "crimen delictivo", aun cuando sus perpetradores sean organizaciones terroristas transnacionales poderosas, con posibilidad incluso, de tener algún soporte territorial por parte de algún estado, ello nos colocaría en un camino de análisis diferente, a nuestro juicio, más preciso, concordante con la naturaleza de los hechos ocurridos y por lo tanto viabilizante de respuestas cualitativamente más eficientes.

Si esto es así, sería entonces congruente el diseñar una respuesta de carácter policial y de impartición de justicia. En otras palabras, estos delincuentes deben ser buscados y capturados, para luego responder ante la justicia del país donde hubieren realizado dichos delitos.

Consecuentemente, el esclarecimiento de este tipo de hechos, en cualquier caso, recaerá como tarea sobre las fuerzas policiales y de seguridad nacionales, con la cooperación de las internacionales. Ello en tanto éstas son las fuerzas auxiliares de la justicia. Sin duda tienen un rol destacado que cumplir todas las estructuras de "inteligencia para la lucha contra el crimen" con las que cuenten los países. Del mismo modo, el aspecto punitivo de estos delitos deberá estar a cargo de los órganos de impartición de justicia de los países donde dichos delitos hubieren sido cometidos, debiendo y pudiendo contar para ello con la colaboración de los órganos de justicia del resto de los países.

Finalmente pensamos que militarizar la respuesta a este tipo de hechos, al menos en países como los nuestros, cuyos escenarios de influencia están restringidos a las áreas geográficas subregionales en que nuestros estados interactúan, nos hace perder la óptica y el equilibrio necesarios para buscar esa respuesta eficiente que mencionábamos. Peor aun, puede inclusive hacernos equivocar y no mantener un criterio, siempre saludable, que es el de selección del actor más idóneo en la búsqueda de respuesta específica a cada tipo de problema. Si esta selección de actores no es cuidadosa, ello generará confusión e imprecisiones. Estas , a su vez, motivarán un retroceso en el delicado equilibrio de las relaciones cívico-militares democráticas.

Es preciso acotar también que las "dinámicas regresivas" son promotoras, en los ámbitos de la seguridad interior y de la defensa, de concepciones que tienden a reverdecer los substratos ideológicos en los que se sustentan siempre las concepciones autonómicas persistentes en muchos de nuestros cuadros militares y de las fuerzas de seguridad.

También promueven el fortalecimiento de la tendencia a duplicar funciones, esto es: que todas las fuerzas uniformadas hacen todo, indistintamente. Ese todo, traducido en este caso, significa que todas las fuerzas, uniformadas, terminan haciendo seguridad interior. Más aun, a veces da la impresión que, en el marco del enrarecido ambiente que se genera cuando campea la confusión en el ámbito civil respecto de estos temas, las fuerzas armadas, parecen, encontrar un hueco propiciatorio para la auto-asignación de misiones, una vez más, asociadas a la seguridad doméstica, en tanto éstas siempre parecen más rápidas y fáciles de hallar que las de la defensa.

A propósito de esto último queremos dejar sentado que el hecho de que el proceso de integración regional haya desdibujado a los países vecinos como el enemigo potencial sobre la cual sustentar las hipótesis de guerra propias, ello no significa que hayan desaparecido las amenazas externas, o valores a proteger y mucho menos la necesidad de contar con una política nacional de defensa, con su correspondiente instrumento militar, re-elaborado en el nuevo contexto cooperativo regional. Podríamos decir que la paz de nuestros países y de nuestras regiones, son valores estratégicos que merecen la pena ser defendidos, aun por parte de nuestras fuerzas armadas desde el campo de la defensa.

En este sentido, un país que piensa su política defensiva en los términos de lo que acabamos de afirmar, indudablemente propenderá a mantener sus relaciones cívico-militares saludables y democráticas.

Por el contrario un país sometido a concepciones anticuadas o confusas en materia de seguridad y defensa, cada vez que se ve sometido a las "dinámicas regresivas" arriba señaladas, estará siempre expuesto a la posibilidad de ver reverdecer sus peores defectos, el autoritarismo y el militarismo son algunos de ellos.

En este sentido, debemos reconocer que, desgraciadamente, es cada vez es más frecuente observar en Argentina que los civiles se recuesten sobre militares en actividad, para obtener asesoramiento en cuanto al diseño y la ejecución de las políticas globales de seguridad interior.

Un ejemplo desafortunado pero paradigmático de lo que sostenemos son las recientes propuestas públicas que han aconsejado últimamente algunos cuadros de nuestra armada al ministro de defensa y éste al Presidente, proponiendo fusionar, dentro de la marina de guerra, a la Prefectura Naval, (fuerza de seguridad con precisa misión y doctrina de policía en el ámbito del mar argentino y los ríos de nuestro territorio, equivalente, en otros países a una guardia costera).

Tal fue el grado de confusión que generó este tipo de propuesta, que por momentos estuvimos al borde de un posible resquebrajamiento institucional producto del conflicto que ello desató entre dos áreas ministeriales del estado como lo son la de interior y defensa, cada una sustentando posiciones en defensa de su respectiva fuerza uniformada.

Sumado al conflicto generado, de por sí, en el nivel interministerial, hay que mencionar la confusión que dicha propuesta desató dentro del amplio espectro político, en tanto esa propuesta fue visualizada por algunos como una alternativa, por el hecho de que la propuesta afirmaba que la misión policial podía ser ejercida "sin complicación" por una fuerza armada y que ello era hasta ventajoso, puesto que le permitía al estado un ahorro presupuestario significativo. Lo que se obviaba decir, era que tanto los planos doctrinarios para el empleo de las fuerzas militares y de seguridad, y la propia legislación vigente, contradecían esos argumentos.

Como complemento de este cuadro de confusión creado, debemos agregar que la reacción de los "expertos civiles" ante la propuesta del Ministerio de Defensa, fue que ninguno se permitió siquiera reflexionar sobre cuestiones tales como: ¿Cuál sería la doctrina de empleo de una fuerza policíaco-militar unificada?; ¿Cuándo y cómo sería guardia costera?; ¿Cuándo y cómo sería marina de guerra?, ¿Cuál es el criterio de eficiencia en el que se sustenta la propuesta?, ¿Gastar menos es sinónimo de solución eficiente y ahorro verdadero?, etc. A modo de reflexión, nos preguntamos ahora nosotros: ¿Será cierto acaso que, en países institucionalmente todavía tan débiles como los nuestros, es suficiente contar con una estructura ministerial de defensa formal para garantizar buenas políticas de defensa y derivar de allí buenas relaciones cívico-militares? La respuesta es ciertamente, no.


8. Sistemas complejos de respuesta y políticas de fortalecimiento institucional, dos criterios para el sostén de las relaciones cívico-militares democráticas

Ante la múltiple complejidad de factores descriptos, que condicionan el desarrollo democrático de las relaciones cívico-militares en nuestras sociedades, pensamos que hay dos tendencias conceptuales de respuesta que parecen apuntar en una dirección adecuada, si es que deseamos preservar a la gobernabilidad democrática, como valor estratégico del sistema de convivencia en el que hemos elegido vivir.

La primera de ellas es que es preciso admitir que las sociedades no evolucionan de estadíos más complejos hacia otros más simples, como nos lo quieren hacer pensar aquellas propuestas reduccionistas que hemos descripto y que se sustentan sólo en la lógica del ajuste economicista permanente.

Por el contrario en la búsqueda de respuesta a problemas cada vez más complejos, las sociedades van desarrollando sistemas articulados de respuesta, progresivamente cada vez más complejos. Esto llevado al terreno de la seguridad y defensa, también nos indica que, cada vez más, las respuestas en uno y otro plano son más específicas, puntuales y diferenciadas, por lo que las relaciones cívico-militares que de ello se derivan, acompañan esa misma dinámica de complejización.

Es también por esto que tendemos a rechazar el principio unilateral del ajuste presupuestario, como único criterio a considerar cuando pensamos en plano de la resolución de los temas de la seguridad y la defensa. Existen múltiples criterios a ser considerados a la hora de tomar decisiones en estos dos planos de la vida del estado. Por ejemplo, aquellos criterios que provienen del marco normativo vigente previamente consensuado, el de la racionalidad que define la funcionalidad de cada institución de defensa o de seguridad, la necesidad de preservar siempre los derechos de los ciudadanos en el trazado de estas políticas públicas, etc.

La segunda tendencia a considerar como política preventiva para el mantenimiento de las relaciones cívico militares en el encuadre democrático, es justamente establecer una férrea dinámica de fortalecimiento de todas las instituciones que involucran a estas relaciones. Ello permitirá fijar reglas claras y estables que sirvan de adecuado marco, para que éstas se desenvuelvan de modo equilibrado.

Establecer reglas claras quiere decir diseñar políticas que contemplen las especificidades diferenciales entre la actividad militar y la de seguridad interior, que precisen las instituciones que se requieren en cada caso, que establezcan las herramientas funcionales para el diseño, ejecución y control de dichas políticas en cada campo.

Al mismo tiempo significa el diseño de marcos jurídicos específicos operativos, por cuanto son éstos los que definen los andariveles, dentro de los cuales, deben transitar las actividades de la seguridad interior y defensa de modo separado pero articuladas. También implica la creación, mantenimiento y fortalecimiento de instituciones permanentes tales como los Ministerios, Secretarías, etc., que desde el poder ejecutivo se hagan cargo, más allá de la formalidad, del diseño y ejecución de las políticas de defensa y seguridad, respectivamente.

Es parte de esa política preventiva de institucionalización el fijar y ejercer, con claridad, los mecanismos parlamentarios de control de lo actuado por el poder ejecutivo. En este sentido es importante generar, dentro de los estamentos parlamentarios específicos tales como las comisiones de defensa, seguridad e inteligencia, los modos institucionales que permitan un conocimiento y control específicos sobre los presupuestos, no tanto en las conocidas cifras globales, sino en el detalle de gastos discriminados. Esta es una de las herramientas claves que los líderes y funcionarios civiles de nuestros países necesitan tomar definitivamente en sus manos, para garantizar el mejor desarrollo de las relaciones cívico-militares presentes y del futuro.

Institucionalización significa también la actualización permanente de las políticas públicas en estos campos, ya que es mediante la labor periódica de ajuste, como se obtendrá eficiencia en los resultados, al tiempo que cada fuerza, sea ésta militar o de seguridad, sabrá que es lo que el estado espera de ella en cada momento.

Es, finalmente, parte de esas políticas preventivas de institucionalización, el fomentar la creación, desarrollo y mantenimiento de las llamadas organizaciones libres del pueblo, dedicadas a estos temas. Estas organizaciones sirven, además de para ejercer un control independiente del estado, para la formación de civiles expertos en seguridad y defensa.

Todo lo antes dicho significa, en otros términos, concretar el tan pregonado y poco cumplido liderazgo civil en los campos de la seguridad y la defensa.


9. Algunas lecciones aprendidas del caso argentino

Resumiremos a continuación algunas fortalezas y debilidades derivadas del proceso evolutivo de las relaciones cívico militares en la Argentina, ya que pueden ser de utilidad para otras experiencias.


Ahora bien como balance final se puede afirmar que la crisis planteada a nuestro modelo de relaciones cívico-militares no ha significado, al menos hasta el presente, un salto regresivo total hacia el pasado. Ello se ha evitado, precisamente, en virtud de que a que a pesar de las "dinámicas regresivas" mencionadas ha existido un proceso de institucionalización que al final ha sido funcional. Ello ha sido así, pese al embate del reduccionismo y unilateralismo economicista que campea en el manejo del Estado, así como también a pesar del embate de visiones autoritaristas que persisten como bolsones remanentes dentro de las sub-culturas militar, de las fuerzas de seguridad y de la propia elite dirigencial política. Es preciso aceptar que las relaciones cívico militares en nuestro país siguen siendo democráticas, pese también a la falta de congruencia civil en el desarrollo de las políticas de estado en estos campos tan sensibles.

Debemos reconocer que la existencia de esos marcos jurídicos normativos que hemos mencionado en materia de seguridad y defensa, han resultado vallas infranqueables, hasta ahora, para el confusionismo espontáneo o interesado. Ello ha podido ser así, debido a que las leyes votadas fueron diseñadas con un acertado criterio de ser marcos regulatorios amplios, que a la vez que norman y definen, lo hacen sin demasiado reglamentarismo, de modo de permitir que los cambios de la realidad puedan siempre quedar comprendidos dentro de las leyes, de este modo han resultado ser leyes adaptables y flexibles para cada coyuntura.

Los núcleos de civiles expertos, insistimos, -nunca suficientes- han hecho una loable labor desde las comisiones de defensa, seguridad y de fiscalización de los organismos de inteligencia, así también las propias ONG's, quienes, en alguna medida, vienen contribuyendo a impedir la pérdida, definitiva de la memoria histórica en estos campos. Son estas ONGs, quienes a la vez trabajan como actores proactivos para buscar las respuestas creativas, en medio de las complejidades ya manifiestas, capaces de mantener las relaciones cívico militares dentro del necesario marco democrático.

Finalmente desearíamos destacar el rol irremplazable pero aun débil que tiene la tarea de creación de una cultura democrática en el seno de las fuerzas armadas y de seguridad. El factor educacional nunca será suficientemente valorado en su potencialidad como vector institucionalizante en el sentido democrático. El involucramiento de los ministerios de educación, del sistema universitario del estado y privado, de profesores civiles en el dictado de aquellas materias que hacen a la formación general de los cuadros de las fuerzas armadas y de seguridad, son también parte de esta política preventiva donde descansarán, a futuro, las relaciones cívico-militares de nuestro país. Retomando el ejemplo argentino, debemos admitir que a pesar de que algo se ha hecho en materia educativa, es mucho lo que aun falta por recorrer. Tal vez sea este el plano institucional más silencioso, pero el que dará sus frutos mejores en el largo plazo.

Es sobre este complejo andamiaje, sobre el cual pensamos que se deben analizar las actuales relaciones cívico militares y construir las bases de dichas relaciones para el futuro. Hacer lo contrario es hacer una quimérica apuesta a la buena fortuna, a la capacidad de liderazgo de algún presidente, al talento ocasional de algún ministro de defensa o del interior.

Dado que las relaciones cívico-militares en una sociedad son relaciones de carácter permanente, al menos por inevitables, las respuestas a buscar para que éstas se mantengan sanas y democráticas, están en el esfuerzo complejo, institucional, conjunto de todos y cada uno de los actores, al tiempo que es un esfuerzo que debe ser entendido como necesariamente permanente.