En esta parte se analiza la defensa en tanto desafío económico, es decir, se intenta responder la pregunta de "cuánto" le implica al Estado satisfacer las exigencias de una de sus funciones primarias y "de qué manera" se usan los fondos. En un país como Chile, con características geográficas muy singulares y de desarrollo cultural, económico y social peculiar, así como con una concepción político-estratégica que concibe la defensa en un conjunto coherente con las demás funciones y actividades del Estado, no es posible hacer generalizaciones ni utilizar herramientas analíticas desarrolladas para otros países o regiones con realidades geopolíticas, económicas, sociales y culturales diferentes.
La primera preocupación, en consecuencia, es definir una metodología adecuada, que muestre en forma fidedigna cuál es el esfuerzo económico que el país debe hacer para proveerse de defensa. En principio, este esfuerzo no debe enfocarse sólo como la suma contable de ciertos gastos, incurridos por personas e instituciones, sino que también debe considerarse el conjunto de objetivos que es preciso alcanzar para dotarse de defensa.
Esta metodología debe satisfacer tanto los propósitos académicos de claridad y precisión, como los propósitos políticos de transparencia y homologación con el gasto en que otros países incurren para proveerse de idéntico bien: defensa. En definitiva, la metodología de cálculo y las herramientas analíticas en que se apoya han de ser consistentes y comparables con aquellas desarrolladas para otras realidades.
Ello exige entender la defensa en toda su complejidad social y política, como función primaria del Estado, para definirla, en seguida, en su sentido económico. Porque al definir la defensa como un bien económico no se la puede reducir a un mero asunto de gasto, sino también de financiamiento, de participación en el producto y en el gasto fiscal, de incidencia en el desarrollo y viceversa.
En capítulos anteriores se ha explicado la defensa en su contexto social, político e internacional. Aquí se la caracteriza como un bien económico y se la analiza con las herramientas metodológicas que la economía proporciona.
CAPÍTULO I: APROXIMACIÓN ECONÓMICA A LA DEFENSA
Desde el punto de vista de la economía, la defensa constituye un tópico que debe ser considerado bajo el prisma de conceptos aplicables a los bienes económicos públicos. De aquí la importancia de aclarar la naturaleza económica de la defensa. Esta materia, y los conceptos que ayudan a fijar significados, es lo que se trata en el primer capítulo de esta parte.
1. LOS CONCEPTOS EN DISCUSIÓN
Suele decirse que la Defensa Nacional emplea recursos productivos que podrían tener usos alternativos en otras actividades. En realidad, es común que la discusión sobre el gasto en defensa se asocie al debate sobre la forma de asignar mejor los recursos del Estado, en la medida en que la sociedad dispone de recursos escasos frente a la existencia de necesidades múltiples que requieren ser jerarquizadas. Esto conduce a la pregunta de por qué se gastan recursos estatales en defensa y a considerar las opciones existentes para determinar el nivel de dicho gasto en diversos escenarios.
Las discusiones han ganado relevancia debido, en particular, al proceso con tendencias globalizadoras, incluida la de una disminución del gasto militar, que se generó a partir del término de la Guerra Fría en el mundo. Tal proceso, aparejado además con una nueva ola de instauración de regímenes democráticos, dieron origen a la idea de que es posible disminuir el énfasis en el gasto en seguridad y defensa, permitiendo, de este modo, privilegiar otras tareas en que la participación del Estado resulta imprescindible. Esta visión presume que los balances de poder entre países, y los conflictos que surjan, podrán ser regulados principalmente por la vía de la negociación, del arbitraje y del entendimiento. De acuerdo con este postulado, el gasto militar debe restringirse en forma importante, por cuanto lo que ha de primar en el futuro es el mantenimiento de un buen sistema de relaciones internacionales, basado en el peso político de los países dentro de los mecanismos multinacionales de resolución de conflictos.
Frente a esta argumentación, se plantea que aún estamos lejos de llegar a un grado de consenso internacional sobre los mecanismos de solución de las disputas. En efecto, subsisten problemas permanentes de seguridad externa e interna, algunos de carácter histórico y de larga data, no resueltos por las tendencias a la globalización e integración. Por otra parte, estos procesos son fuente de nuevos conflictos, tanto al interior de cada país como en la relación entre vecinos.
Precisamente, para subsanar los efectos negativos de los conflictos vecinales y regionales latentes, más complejos y delicados en virtud de desiguales procesos de crecimiento y desarrollo entre los países, es necesario construir un escenario favorable a una mayor inversión, condición básica del desarrollo económico y social. Pero no resulta prudente abordar esta tarea sobre la base de reducir estructuralmente el gasto en defensa, sino más bien de ajustes en función de aspectos técnicos o diseño de una política global.
2. LA DEFENSA COMO UN BIEN ECONÓMICO
La defensa es una función social básica para la existencia de la sociedad organizada en nación, así como una condición necesaria para su permanencia y desarrollo en el tiempo. Se trata, por lo tanto, de un bien y de un bien que debe ser financiado.
Financiar la defensa es un desafío económico, en términos de la más satisfactoria asignación de los recursos. Supone considerar las preferencias de la sociedad y determinar qué necesidades serán satisfechas y cuáles no con los recursos disponibles. El enfoque económico de la defensa es de suyo importante, porque plantea el tema del uso, a nivel social, de recursos escasos y persigue los menores costos posibles para obtener el bien en cuestión: la defensa del país. La economía de la defensa pretende contribuir a un enfoque integral del problema, para que se puedan adoptar las mejores decisiones posibles.
La ciencia económica estudia la conducta de los agentes económicos, intentando determinar sus motivaciones, objetivos, así como las restricciones que enfrentan para el logro de los mismos. En general, la asignación de recursos relativamente escasos hacia fines múltiples y jerarquizables se rige por las reglas del mercado, que arbitra la disposición de los consumidores a pagar, por una parte, con el costo de la producción de un bien o servicio, por la otra. Dicho de otro modo, oferentes y demandantes expresan su "preferencia" en el mercado, unos por medio de los precios que están dispuestos a pagar, y otros por los precios que piden como reflejo del costo de oportunidad de los recursos. Sin embargo, esta regla es de difícil aplicación práctica en el caso de un bien como la defensa. En contraste con la transacción de bienes privados a través del Mercado, la defensa presenta dos elementos diferenciadores.
Primero, no hay rivalidad en el consumo. En el caso de un bien transable, la obtención del mismo por parte de un agente excluye la posibilidad de consumo por parte de otros. Esto no ocurre con la defensa, que la reciben todos por igual, independientemente del deseo de cada uno de tener más o menos de este bien. Segundo, la defensa es un bien no excluyente, ya que nadie queda excluido de su consumo una vez producido y puesto a disposición de la comunidad. Estas dos condiciones, ausencia de rivalidad y carencia de exclusividad, hacen de la defensa un "bien social puro" que requiere ser prestado por el Estado.
A diferencia de los bienes privados, en el caso de los bienes públicos no existe el incentivo para pagar por su obtención. Siendo este el caso, la defensa debe ser financiada centralizadamente por el Fisco por medio del sistema tributario. Esta característica, común para todos los bienes públicos, es especialmente significativa en el caso de la defensa.
Los recursos asignados a defensa se desvían del consumo y de la inversión en otras áreas, siendo éste su costo de oportunidad. En efecto, si los mismos recursos tributarios y derivados de la venta de bienes y servicios producidos por el Estado se dedicaran a gasto privado o público (pero de naturaleza distinta a defensa), entonces la estructura del gasto en consumo e inversión cambiaría. Ahora bien, los países difieren en la manera como enfrentan el sacrificio implícito en ese costo de oportunidad. Lo que interesa subrayar es que la decisión de llevar a cabo una política específica de defensa, y efectuar un cierto diseño estratégico en lo militar, con el esfuerzo económico que ello significa, va mas allá de consideraciones solamente económicas y es, en lo fundamental, una decisión política vinculada a la existencia, permanencia y desarrollo de la nación.
3. LA DEFENSA COMO INVERSIÓN
Como se ha visto, tratándose de bienes públicos, el sistema de elección de preferencias que provee el mercado no funciona. Por ello, es el Estado quien decide, en base a criterios políticos y en procura del bien común, sobre cómo y cuánto producir de un bien público socialmente demandado. En este sentido, la elección de las autoridades políticas de un país, Gobierno y Parlamento, puede ser vista como una forma indirecta por medio de la cual los ciudadanos votan por ciertas opciones en relación a la provisión de bienes públicos, incluida la defensa. Aunque a nivel individual no exista disposición a pagar por defensa, a nivel colectivo tal voluntad existe y se ejecuta en términos de decisiones políticas y por medio de la provisión, por parte del Estado, de los recursos necesarios para producir este bien.
La necesidad de invertir en defensa no se deriva de decisiones políticas arbitrarias, sino de la necesidad de garantizar una paz sostenible. A su vez, el beneficio de los gastos asociados a la defensa ha de significar el promover la estabilidad política y social, y por esa vía el crecimiento económico. En este sentido, el papel del Estado es proveer seguridad nacional para promover el crecimiento y la estabilidad como fuentes de un mayor bienestar. El Estado debe asegurar un ambiente apropiado para incentivar la inversión privada, que a menudo envuelve una decisión de largo plazo, sujeta a la incertidumbre.
La intervención del Estado debe ser, lógicamente no distorsionadora, y asegurar un ambiente estable en términos de apropiada distribución del ingreso e infraestructura. Por otra parte, el efecto del gasto en defensa a nivel social no sólo se traduce en la disponibilidad del bien para disfrutar de una mayor seguridad, sino también en la generación de externalidades, en términos de la creación de condiciones para obtener una mayor inversión y crecimiento.
En economía se denominan externalidades a los efectos de las acciones que emprenden los agentes económicos, y que no son captados por quienes emprenden la acción, sino por otros o por la sociedad en su conjunto. Siendo así, el argumento de externalidades aplicado a la defensa es una razón más para financiar dicho gasto por parte del Estado. La relación paz-crecimiento-bienestar constituye una externalidad positiva que debe ser considerada en conexión con los costos de mantener un aparato defensivo. Hay otras externalidades positivas, como la contribución de la defensa a la creación de un espíritu nacional que, a su vez, da forma a un sentimiento de pertenencia a un grupo y promueve la integración social, aspecto crítico para el progreso económico y social. También constituye una externalidad positiva la capacitación del personal de la defensa que, posteriormente, se integra a la sociedad civil ya en posesión de ciertas habilidades, conocimientos y destrezas aplicables al desempeño productivo.
En síntesis, puede concebirse la defensa como una inversión en seguridad. Es decir, como un seguro "contratado" para garantizar la integridad territorial y la soberanía de la nación frente a amenazas externas. De esta forma, se hace posible el desarrollo de las actividades productivas y de la inversión en condiciones de relativa certidumbre, permitiendo que los ciudadanos de la nación proyecten su desarrollo personal, social y político en un contexto de amenazas externas controladas. Desde este punto de vista, es posible, en el plano teórico, calcular los costos y beneficios de la defensa para determinar su rentabilidad social.
Por el lado de los costos, se cuentan los directos y los de oportunidad. Los directos se asocian a los desembolsos presupuestarios destinados a la mantención del capital, el pago de remuneraciones, la adquisición de insumos intermedios y de bienes durables y no durables. Por su parte, los costos de oportunidad derivan del uso alternativo de los recursos, humanos y de capital, que la actividad de defensa conlleva; estos costos se representan por los destinos alternativos a que tales recursos podrían haberse dedicado.
Por el lado de los beneficios, sería necesario medir en cuánto valora la ciudadanía la estabilidad y la paz, que son los resultados de la actividad de defensa. Esta valoración podría reflejarse en algunos puntos más de inversión y producto, gracias a la estabilidad que otorga la Defensa Nacional.
En conclusión, es posible considerar teóricamente la inversión en defensa como un proyecto, con un flujo económico que tiene lugar en el tiempo y que permite determinar la rentabilidad social de la misma, constituyendo una guía económica para la toma de decisiones. Por desgracia, la aplicación empírica de este instrumental es imposible con los medios existentes, lo que obliga a mantener su uso en un nivel exclusivamente teórico, que muestra, a nivel general, los costos y beneficios de proveer la defensa de la nación.
CAPÍTULO II: LA INCIDENCIA DEL DESARROLLO DE LA DEFENSA (90)
El desarrollo necesita de una defensa adecuada para producir sus beneficios; asimismo, el desarrollo incide en forma compleja en la defensa. En este capítulo se examina la idea de que un desarrollo creciente, así como la necesidad de que sus frutos lleguen a toda la nación, exige una defensa que, junto con ajustarse a las prioridades públicas, sea también muy dinámica para adecuarse a los desafíos asociados a aquel fenómeno.
El desarrollo nacional armónico implica efectos económicos, sociales y políticos que apuntan a fortalecer el concepto de Poder Nacional. Como se dijo, la defensa es un seguro básico para la Nación que, además de su beneficio intrínseco para todos, genera externalidades a las que acceden importantes sectores del país, beneficiando también por esta vía a la Nación entera.
Pero es importante mirar este mismo efecto en la perspectiva inversa, es decir, lo que ha significado para la provisión del bien defensa el sostenido desarrollo económico, social y político que el país ha experimentado en los últimos años. Este desarrollo ha tenido efectos reales, que han condicionado la forma como se presta el bien defensa, introduciendo desafíos nuevos, dificultades para obtener recursos económicos y presiones presupuestarias.
Los comentarios que siguen no son exhaustivos y algunos de aquellos efectos pueden no haber sido considerados; otros, con toda seguridad, no han sido adecuadamente identificados o analizados.
El modelo de desarrollo de la economía chilena está orientado a la exportación de bienes y servicios, y es abierto a los productos de todo el mundo que cumplan con los requisitos de calidad que nuestros consumidores requieren. Esta apertura se refleja también en el ámbito financiero, con la autorización del ingreso de capitales de inversión en términos atractivos para su permanencia y las garantías para su retiro, y con la apertura para que las empresas nacionales inviertan en el exterior, todo ello con amplios resguardos, especificados en tratados internacionales de tipo multilateral o bilateral. Se constata, asimismo, en la participación en acuerdos comerciales y de complementación económica, como el MERCOSUR y la APEC.
Este nuevo escenario, que ha acarreado cambios importantes en la estructura productiva de nuestro país, brinda nuevas oportunidades a Chile. Pero, desde el punto de vista de la defensa, implica la posibilidad de enfrentar variados riesgos y mayores complejidades: por ejemplo, la defensa de nuevas vías de acceso a nuestro país o de rutas que se han hecho más expeditas para garantizar el libre tránsito de bienes de importación y de exportación, la necesidad de proyectar hacia nuestros socios económicos y comerciales las ventajas que la defensa de Chile proporciona al evitar conflictos que pueden poner en peligro sus inversiones, la tranquilidad de que nuestros productos no sufrirán problemas ni interferencias en su transporte, y la garantía de que somos un socio confiable y seguro.
Tanto la apertura política del país como su desarrollo económico permiten el acceso a tecnologías de defensa más avanzadas y a través de mercados oficiales. Esto tiene un efecto muy positivo en las posibilidades de adquisición, y las condiciones de compra y en las condiciones financieras. El acceso a los mercados oficiales y formales de sistemas de armas para la defensa tiene la contrapartida de que los países que disponen de ellos para la venta estén dispuestos, en primer lugar, a ofrecerlos y, en seguida, a precios menores a los que se consiguen en otras situaciones y en condiciones financieras favorables, reforzadas éstas por la propia capacidad financiera de Chile, la que le permite acceder a créditos en condiciones ventajosas. En la medida que permite el acceso a sistemas de armas más eficaces, a menor precio y en mejores condiciones generales, esta situación se traduce en importantes mejoras en la efectividad y productividad de nuestra defensa, proyectándose así una imagen más moderna y acorde a los posibles desafíos a enfrentar.
El crecimiento del producto genera una mayor disponibilidad de recursos económicos en el país, tanto a nivel privado como público. Para la defensa, esto significa que, manteniéndose constantes las amenazas, el mismo nivel de defensa que se obtiene con un nivel de gasto de producción relativamente constante compromete una proporción cada vez menor del producto y de las disponibilidades del sector público, permitiendo un mayor aporte a otras actividades socialmente significativas. Por otra parte, este efecto se traduce en mayor disponibilidad de recursos sin aumentar la carga social que significa la defensa, pudiendo así ser orientados a mejorar nuestro dispositivo de defensa y hacer frente a nuevas riesgos o a un eventual resurgimiento de las amenazas tradicionales.
El desarrollo de la economía, y el desarrollo político y social, se ha traducido en efectos económicos que significan una mayor proyección del Poder Nacional en sus componentes económicos. Cabe destacar, dentro de ellos, el crecimiento del producto per cápita, el cuociente entre la deuda externa neta y las exportaciones anuales o el PIB, siendo el primero equivalente a seis meses de exportaciones y un ahorro público alto, con lo que esto significa en términos de disponibilidad financiera (en conjunto con otras variables) para enfrentar eventualidades; por último, y asociado al aumento del ingreso per cápita, la disminución de los niveles de pobreza y extrema pobreza, lo que se refleja en mayor integración de la población a los beneficios del desarrollo y mayor participación social.
El desarrollo económico y el aumento de los ingresos de la población tienen algunos efectos que pueden impactar negativamente la producción del bien defensa. Por ejemplo, la apertura de mayores posibilidades para la población, inherente al desarrollo, incide en la disponibilidad de recursos humanos para la defensa. Esta situación se manifiesta principalmente de dos formas: por un lado, en el personal militar, que lo es por vocación, se genera la aspiración de mejores remuneraciones, comparables a iguales responsabilidades en el ámbito civil. Esto presiona por aumentos remunerativos y estimula la emigración del personal más calificado a actividades civiles comparativamente mejor remuneradas. La consecuencia es un aumento del costo del personal que presta servicio y un encarecimiento de la capacitación del personal técnico, por efecto de una mayor rotación.
Por otro lado, los jóvenes, quienes podrían ser candidatos para ingresar a la profesión militar, dada la oferta más amplia de oportunidades de educación, las fue generan mayores expectativas económicas que las que ofrece el servicio de las armas, tienden a bajar sus postulaciones a las Fuerzas Amadas, configurándose, por lo tanto, una menor base de selección para las escuelas matrices.
En este sentido, el esfuerzo del Estado de Chile ha sido mejorar las remuneraciones de la administración pública, en general, y de las Fuerzas Armadas, en particular, a la vez que ofrecer para el personal de éstas las mejores perspectivas de desarrollo profesional y capacitación técnica. Como consecuencia, el personal que ingresa a las Fuerzas Armadas de Chile disfruta de una mejor preparación básica, que lo capacita adecuadamente para entregar un aporte cada vez más técnico. Por otra parte, los servicios y productos externos (civiles) contratados, aunque significan un costo mayor, también tienen, en general, una alta capacidad profesional y técnica, lo que se traduce en una mejor productividad y calidad.
El desafío es mantener a las instituciones de la Defensa Nacional a la par del nivel de modernidad que ha alcanzado el país. Esto requiere un compromiso permanente del Gobierno, del Poder Legislativo y de las propias instituciones de la defensa para poner al día (o proceder a su recambio cuando proceda) los sistemas de armas en servicio en cada una de las ramas castrenses, para mantener a su personal motivado y preparado frente al cambio tecnológico y, por sobre todo, para someter los procedimientos de gestión de los recursos orientados a la defensa a una actualización constante con el objetivo de hacerlos cada día más eficientes y productivos, permitiendo obtener de ellos el mejor resultado posible.
fecha, en comparación con el gasto en defensa, que muestra un crecimiento mucho menor.
un aumento sostenido, lo que prueba el énfasis estatal en el gasto social y en las necesidades de infraestructura social y productiva.
CAPÍTULO III: EL GASTO EN DEFENSA
El esfuerzo para financiar la defensa es un elemento que los Estados son reticentes a mostrar y que se presta para exhibir imágenes equivocas de los países. El capítulo que sigue explica el método con el cual el Ministerio de Defensa de Chile calcula el gasto en defensa. Más allá de las cifras, ello es relevante porque expone los ítemes que se estima pertinente considerar como gasto y, al hacerlo, establece bases que pueden facilitar la comparación con los índices de otros países. Se trata, en suma, de un aporte a la transparencia en esta materia.
1. CONCEPTOS BÁSICOS
Al hablar de gastos, primeramente es necesario distinguir algunos conceptos que, por lo general, se usan en forma indistinta, lo que ha originado diversas interpretaciones y confusiones. Ellos se refieren al gasto en defensa, que es la medida del sacrificio económico que la nación efectúa para proveerse de defensa. La confusión tiene, entre otras, las siguientes fuentes: la estructura institucional del Ministerio de Defensa Nacional, la técnica presupuestaria y la existencia de formas de financiamiento de actividades y bienes orientados a la defensa que escapan al Presupuesto Nacional.
* Gasto del Ministerio de Defensa Nacional: es el gasto público que se leva a cabo en el Ministerio de Defensa Nacional y corresponde al total, neto de transferencias, de los gastos que se presupuestan y ejecutan a través del Ministerio. Incluye instituciones y programas variados que se analizan más adelante.
* Gasto en Orden y Seguridad: corresponde al gasto de las instituciones policiales, y que tienen como objetivo proveer de seguridad interna al país. Se trata de instituciones policiales, y que tienen como objetivo proveer de seguridad interna al país. Se trata de instituciones dependientes administrativamente del Ministerio de Defensa Nacional, pero que, por su función específica, no corresponde considerarlas para el análisis del gasto en defensa propiamente tal.
* Gasto en el Sistema de Previsión Militar: corresponde al gasto efectuado por la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, que depende para estos efectos del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Para algunos analistas, una parte de este gasto, aquella financiada por el Estado a través del aporte fiscal, corresponde a gasto en defensa. Para efectos de este Libro de la Defensa se considerará en forma separada, pues no es un gasto efectuado en el Ministerio de Defensa Nacional y, por lo tanto, no está incluido en su presupuesto, ni es discutido en el Congreso Nacional dentro de la partida de esta cartera ministerial. De aquí que la consideración de este ítem como gasto en defensa sea discutible, ya que se trata de un gasto social orientado a proteger al personal que sirve en las instituciones de la defensa, y a sus familiares, cuando ya no estén en el servicio. En definitiva, corresponderá a quien analice la información sobre el gasto en defensa escoger criterios que impliquen la inclusión o exclusión, total o parcial, en su análisis del consto fiscal del sistema previsional de las instituciones de la defensa.
* Gasto Militar: es el gasto que las Fuerzas Armadas ejecutan dentro de sus programas. Está constituido por los presupuestos de las Instituciones de la Defensa, netos de transferencias, y aquellos financiados a través de leyes especiales.
* Gasto en Defensa (también conocido como gasto fiscal en defensa): corresponde al gasto efectuado por las instituciones de la defensa en sus programas institucionales, orientados a producir defensa. De acuerdo a lo expresado en los puntos anteriores en el sentido que la defensa debe ser provista por el estado, estos programas se financian exclusivamente con aporte fiscal, se encuentra expresado en el presupuesto del ministerio, neto de transferencias, al que se agrega el gasto efectuado a través de leyes especiales.
2. METODOLOGÍA DEL GASTO EN DEFENSA
El punto anterior se centró en explicar los distintos conceptos de gasto en defensa. Corresponde ahora explicitar los criterios que permitan distinguir, dentro de las cuentas nacionales, aquellos ítemes que corresponden al esfuerzo económico que el país hace en defensa. Siendo una obligación del Estado proveer defensa a la nación y no existiendo aportes económicos particulares de ningún tipo a esta función estatal, los gastos que irroga la defensa son provistos por el Estado en su totalidad.
El primer paso para precisar el esfuerzo económico del Estado en la defensa es restar del mismo el gasto de los organismos de Orden y Seguridad, y de otras instituciones que, pese a depender administrativamente del Ministerio de Defensa Nacional, no cumplen funciones relacionadas con la defensa.
Hecha esta salvedad, hay que admitir que el análisis general y global del gasto incluido en el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional conduce a resultados engañosos, por cuanto se mezclan distintos conceptos de gasto y se separan, e incluso se les da carácter reservado, a muchos otros. Asimismo, dicho presupuesto no incluye todos los gastos, al existir leyes que permiten el financiamiento de algunos gastos o inversiones por otras vías; pero, a la vez, incluye gastos que si bien son ejecutados por las Fuerzas Armadas están orientados a funciones que corresponden a la prestación de servicios al público y son, en consecuencia, financiados directamente por quienes reciben tales servicios.
Hace más complejo este cuadro la existencia de "transferencias" entre distintos programas e instituciones, que aparecen como un gasto para el que transfiere y que, al contribuir a financiar gastos en la institución que las recibe, también son consideradas en éstas como gasto. Es decir, es un gasto que aparece duplicado. Como en algunos casos tales transferencias son altas, puede ocurrir que aumenten artificialmente el gasto en defensa si no son adecuadamente tratadas. Aun así, el análisis de las transferencias permite entender mejor la ejecución de algunos programas y discriminar qué corresponde al esfuerzo de defensa y qué tiene objetivos distintos.
En una categoría similar deben considerarse los subsidios cruzados que se dan entre instituciones de la defensa y otros organismos orientados al sector civil los que pueden incluir gastos susceptibles de ser considerados como de defensa y gastos apuntados a entregar servicios productivos que no corresponden a defensa(91). Muchas veces no es posible aclarar el costo de los subsidios cruzados, pero en los casos en que esto no sea posible el gasto debe considerarse en su origen, ya que normalmente existen mecanismos compensatorios.
3. ANÁLISIS DE LOS GASTOS
La estructura presupuestaria es un buen punto de partida para analizar la composición del gasto y discriminar qué corresponde a defensa y qué corresponde a otras actividades.
Una primera cuestión es analizar la partida presupuestaria correspondiente al Ministerio de Defensa Nacional, distinguiendo dentro de él los distintos capítulos y programas. Los capítulos corresponden a las cinco subsecretarías, aunque sólo tres de ellas están asociadas a una institución castrense(92), y a instituciones descentralizadas que ejecutan directamente sus presupuestos. Los programas son aperturas dentro de los capítulos, que separan, al interior de las subsecretarías, a instituciones con objetivos específicos. El detalle de los capítulos es el siguiente:
3.1. Subsecretarías
* Subsecretaría de Guerra: Considera un programa con los gastos centralizados del Ministerio, incluyendo a los organismos de apoyo a la conducción político-estratégica, denominado "Conducción Superior". Entre los organismos que se consideran están el Estado Mayor de la Defensa Nacional, el gabinete del Ministro, la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, la Región Militar Austral, la subsecretaría misma y varios organismos menores. Todas estas instituciones reciben su financiamiento como aporte fiscal y ejecutan sus gastos directamente a través de la subsecretaría.
El resto de los programas corresponde a distintas actividades dentro del Ejército. Entre ellos, el más importante es el programa institucional de esta rama de las Fuerzas Armadas, mediante el cual desarrolla sus actividades institucionales, es decir, su aporte a la defensa. Cabe señalar que su única fuente de financiamiento lo constituye el aporte fiscal. Los demás programas constituyen actividades de servicio a la comunidad y se financian a través de los ingresos que obtienen de sus usuarios.
Un ejemplo de estos programas de servicio es el denominado "Organismos de Salud", que permite la cobertura de salud del personal del Ejército, de sus familias y de aquellos pensionados de la institución que opten por él. Se financia, en su totalidad, con los aportes de salud provenientes de las remuneraciones del personal, el pago de servicios y el traspaso de fondos incluido en el presupuesto del programa institucional destinado a financiar planes especiales, como la salud de los conscriptos. Recibe un subsidio indirecto a través de las remuneraciones de cierto personal militar, como médicos, enfermeras, paramédicos y auxiliares, pagadas por el Ejército y consideradas dentro de su programa institucional.
En todos los programas en que participa personal militar de Planta del Ejército, las remuneraciones son pagadas a través del programa institucional del Ejército, constituyendo un subsidio indirecto a dichas actividades. Ello compensa el componente de aporte a la defensa que dichas actividades puedan tener.
* Subsecretaría de Marina: Considera programas similares a los de la Subsecretaría de Guerra, existiendo un programa "Subsecretaría" que cubre las funciones administrativas de la misma. Entre estas funciones se incluye el control del borde costero del territorio y su uso a través de concesiones. El resto de los programas es similar a los de la Subsecretaría de Guerra, con la excepción del programa de la Dirección del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DGTM y MM.) (93).
El programa de la DGTM cubre el aporte de la Armada al desarrollo de la actividad marítima privada y al control de la seguridad en el mar. Se financia por las tasas y derechos que cobra al público por los servicios que presta con los que se pagan los gastos de operación. El pago del personal naval lo efectúa la Armada a través de su programa institucional, lo que constituye un subsidio indirecto, el que se justifica por el contenido de defensa presente en la actividad de control de los espacios marítimos, que es parte de las funciones de la DGTM.
* Subsecretaría de Aviación: Esta Subsecretaría presenta una estructura de programas con características similares a la de la Subsecretaría de Guerra, no existiendo diferencias conceptuales que ameriten un análisis específico, a excepción del caso de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), que se trata más adelante.
3.2. Organismos Descentralizados
Además de las subsecretarías, el Ministerio de Defensa Nacional incluye otros organismos que ejecutan su presupuesto en forma autónoma. Entre ellos se cuentan organismos cuyas funciones son netamente civiles y que no tienen relación con la Defensa. Estos son: la Dirección General de Deportes y Recreación que, como su nombre indica, tiene relación con el fomento del deporte y de la actividad física recreativa de la población del país; la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional, cuya función es administrar el Centro de Convenciones y el edificio del complejo "Diego Portales", sede del Ministerio. Esta dirección no incluye personal militar y su gasto es el de mantención de ambos recintos y la administración del primero. Su relación con la Defensa es circunstancial y la mayor parte del mantenimiento de los distintos recintos a su cargo son financiados por sus ocupantes (las Subsecretarías y el Estado Mayor de la Defensa Nacional).
Entre los servicios públicos y organismos estatales, incluidos en los capítulos del presupuesto del Ministerio de Defensa, que tienen un componente militar pero prestan servicios al público general, se pueden distinguir organismos técnicos o de investigación con funciones específicas, como el Instituto Geográfico Militar, el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada y el Servicio Aerofotogramétrico de la FACH. Todos ellos entregan investigaciones y servicios de carácter técnico, en sus áreas respectivas, al público general, siendo autoridades de carácter nacional en sus respectivos campos. El personal militar que emplean, al igual que en los casos analizados anteriormente, es pagado directamente por las instituciones a través de sus programas institucionales. Con ello se cubre el componente de defensa de dichos gastos. El gasto operativo se financia con el aporte fiscal a sus funciones técnicas y con el pago de servicios por parte del público. En general, las Fuerzas Armadas compran sus servicios, como un usuario más.
La Dirección General de Movilización Nacional (DGMN) es un servicio que tiene como función básica movilizar los recursos del país, humanos y físicos, ante la eventualidad de un conflicto. En tiempos de paz esto se traduce en la movilización del contingente que efectuará el Servicio Militar Obligatorio, así como en el cumplimiento de las actividades que le entrega la ley de Control de Armas y Explosivos para el control y empadronamiento de armas, municiones y explosivos de uso civil. La DGMN percibe recursos por derechos cancelados por los servicios de control de dicha Ley y, eventualmente, por aporte fiscal directo. Su personal proviene de las Fuerzas Armadas y sus remuneraciones son canceladas a través de los programas institucionales respectivos.
La Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) tiene como objetivo la seguridad de la aeronavegación. Comparte con la Fuerza Aérea el uso de infraestructura aeroportuaria; pero dispone de una planta de personal propia, totalmente civil. Se financia con recursos provenientes de tasas, tarifas y derechos recaudados por los distintos servicios entregados al público, líneas aéreas, pasajeros y empresas o servicios que usan las facilidades aeroportuarias y de aeronavegación suministradas por la DGAC.
Como en otros casos, existe una relación muy directa con la Fuerza Aérea. De hecho, depende del Comandante en Jefe de esta rama y su director es un general de la Fuerza Aérea, aunque en términos operativos y presupuestarios sea autónoma. Aún así, la infraestructura de comunicaciones, de aeronavegación y de control es utilizada por la Fuerza Aérea. El personal militar que presta sus servicios en la DGAC es pagado por la Fuerza Aérea a través de su programa institucional, lo que compensa por el uso de la red aeroportuaria y las facilidades de aeronavegación.
La descripción de la estructura ministerial muestra con claridad que existe una compleja relación entre actividades de defensa y de apoyo al desarrollo de actividades civiles dentro del sector, pero que ha existido un esfuerzo claro de la autoridad presupuestaria por diferenciarlas a través de programas o de la institucionalidad que las separa.
Al revisar el detalle de los distintos presupuestos se constata la existencia de transferencias y pagos por distintos conceptos entre estas instituciones, constituyendo un gasto para unos y un ingreso para otros. Asimismo, se constata que todo el personal de las Fuerzas Armadas es pagado dentro de los programas institucionales, aunque sus servicios los presten en organismos descentralizados dependientes del Ministerio o en programas que se autofinancian.
Una buena cuantificación del costo de ese personal, de las transferencias y otros pagos, y su comparación con las actividades netamente de defensa que se desarrollan en tales programas u organismos asociados; permitiría mejor información sobre los gastos efectivos en defensa y actividades relacionadas. Aún así, los montos involucrados y la existencia de los mecanismos compensatorios analizados, reducen a valores no significativos el efecto neto de estos subsidios cruzados, existiendo dificultades metodológicas serias para estimar el aporte a la defensa de los programas no institucionales y organismos descentralizados.
| Distribución Gasto Fiscal Defensa Incluye Aporte Ley Reservada |
Año | Fuerza Aérea | Ejército | Armada |
|---|---|---|---|
| 1975 | 26.74 % | 36.89 % | 36.87 % |
| 1995 | 24.36 % | 41.81 % | 33.83 % |
| 1996 | 24.51 % | 40.81 % | 34.53 % |
por el desarrollo político, económico y por la evolución de la situación interna y externa del país.
máximo se alcanza en 1975, de acuerdo con el momento más grave de las situaciones interna y, particularmente, externa
enfrentadas por Chile durante todo ese lapso.
| CUADRO 11: Gasto Fiscal en Defensa | Incluye aporte Fiscal y Ley Reservada |
|---|---|
| 89 | 1.047 |
| 90 | 1.005 |
| 91 | 1.011 |
| 92 | 1.045 |
| 93 | 1.043 |
| 94 | 1.084 |
| 95 | 1.220 |
| 96 | 1.205 |
| 97 | 1.220 |
| CUADRO 12: Financiamiento previsión militar | |
| 89 | 172,068 |
| 90 | 167,978 |
| 91 | 178,587 |
| 92 | 186,937 |
| 93 | 207,563 |
| 94 | 215,147 |
| 95 | 233,995 |
| 96 | 240,897 |
| 97 | 246,245 |
CAPÍTULO IV: INGRESOS DE LA DEFENSA
Complementario del anterior, este capítulo alude a la forma en que el Estado obtiene recursos para financiar el gasto en defensa. De manera similar, explica en detalle los ítemes que se consideran "ingresos" destinados a hacer posible el ejercicio de esta función pública, con el mismo propósito de introducir transparencia en el tratamiento de una materia sensible y de alta complejidad.
Habiendo analizado los gastos y las relaciones entre las instituciones de la defensa, el análisis de los presupuestos termina de hacerse claro al revisar los antecedentes sobre el financiamiento de los gastos, es decir, los ingresos de que disponen las instituciones en sus distintos programas y los organismos descentralizados, cuantificando claramente la composición de los ingresos y su origen. Esto permite identificar y estimar el esfuerzo fiscal para financiar la función de defensa.
Se reconocen en el presupuesto varias fuentes de ingresos para el financiamiento del gasto. Estas fuentes provienen de diversas actividades y orígenes, teniendo, por lo tanto, significados económicos muy diversos. Su lista es la siguiente:
* Ingresos de operación: Corresponden a los ingresos recibidos por las instituciones por servicios prestados al público, en general, ya provengan de derechos por el uso de bienes y servicios fiscales o por la entrega de servicios y bienes. Por los primeros, el público paga tasas y y otros derechos; por los segundos, la facturación correspondiente. En el caso del Ministerio de Defensa, los capítulos del presupuesto de las tres subsecretarías de la Defensa separan los programas que reciben ingresos de operación y que corresponden a actividades de servicios.
* Imposiciones previsionales: Todas las imposiciones previsionales se reciben a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en el que se encuentra incluida, para efectos presupuestarios, la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA).
* Ingresos tributarios: sólo los recibe la Tesorería General de la República. Aunque los ingresos provenientes de la Ley reservada del Cobre pueden considerarse como ingresos tributarios, ellos no se encuentran incluidos en el presupuesto. Cabe destacar que, en promedio, la Ley del Cobre aporta un 25% del total de ingresos de las Fuerzas Armadas(94).
* Venta de activos: este ítem se considera sólo en el caso de los organismos descentralizados y de los programas anexos de las instituciones de la Defensa. Todos los activos que las instituciones enajenan por diversos motivos caen en dos sistemas, producto de leyes específicas. Ellos son: el Fondo Rotativo de Abastecimiento (FORA), que cubre los ingresos provenientes de la venta de activos realizables enajenados al final de su vida útil, y el Patrimonio de Afectación Fiscal (PAF), que cubre los ingresos provenientes, en general, de la enajenación de inmuebles fiscales puestos a disposición de las Fuerzas Armadas. Ninguno de estos fondos se encuentra incluido en el Presupuesto de la Nación. Su administración está sujeta a normas especiales y a su verificación por parte de la Contraloría General de la República.
* Recuperación de préstamos: es un ítem menor que las FF.AA. emplean sólo para los prestamos al personal otorgados con motivo de su traslado. Se cancela con el ítem de gasto denominado "Préstamos" y corresponde a anticipos por cambios de residencia.
* Transferencias: transferencias recibidas de otros organismos del sector público. En el caso de las instituciones de la Defensa centralizadas y de los organismos descentralizados, ellas provienen, casi sin excepción, de otros organismos dentro del Ministerio de Defensa. Se cancela con las transferencias incluidas en los ítemes de gasto(95).
* Otros ingresos: se utiliza para reflejar ingresos que provienen de categorías distintas a las aquí analizadas. El caso más importante refleja las operaciones de cambio, al traspasar recursos presupuestados en moneda extranjera a moneda nacional. Se cancela con una operación similar, de signo negativo, en el presupuesto de la moneda de origen.
* Endeudamiento: registra la deuda pública que contraigan las instituciones de la Defensa en el desarrollo de sus actividades. En los últimos años, el Ministerio de Defensa Nacional no presenta operaciones de endeudamiento para las instituciones de la Defensa. Sin embargo, a través de la Ley reservada del Cobre, y comprometiendo el rendimiento a futuro proveniente de dicha ley, las instituciones pueden endeudarse para la compra de sistemas de armas bajo las normas específicas que rigen estas operaciones.
* Aporte fiscal: corresponde al financiamiento incluido en el Presupuesto de la Nación, provisto con fondos fiscales entregados a las instituciones de la defensa, para hacer frente a los gastos generados por la ejecución de los programas autorizados en el presupuesto. Estos fondos provienen de los ingresos corrientes obtenidos por el Fisco producto de impuestos, gravámenes de diverso tipo y utilidades de empresas públicas.
El aporte fiscal a la Defensa Nacional es el ítem presupuestario más importante y el que, en definitiva, financia de una u otra forma todos los gastos requeridos por la Defensa de la Nación. Este aporte representa alrededor del 75% de los ingresos totales que reciben las FF.AA. (96) y se concreta en el presupuesto de las Instituciones de la Defensa, los que se incluyen en la Ley de Presupuesto. A esto se agregan los gastos autorizados por otras leyes, como la ley de reajustes del sector publico, y por aportes extraordinarios de la Tesorería General de la República, ante requerimientos fuera de programa. En el caso de las instituciones de la Defensa, tales gastos corresponden a personal, gastos de operaciones, aportes a actividades públicas o privadas de apoyo a la función institucional e inversiones en activos que no corresponden a material bélico (básicamente, infraestructura).
Para simplificar el análisis del esfuerzo económico del Estado en la defensa del país, los únicos programas que reciben el aporte fiscal son los programas institucionales, obteniendo los programas de apoyo su financiamiento a través de traspasos desde estos programas institucionales o de fondos propios. Para evitar confusiones, los programas institucionales a través de los cuales se prestan servicios a terceros, no reciben ingresos de operación.
* Operaciones Años Anteriores y Saldo Inicial de Caja: corresponden a partidas que contabilizan las obligaciones pendientes de un año y que pasan al siguiente o los fondos presupuestarios no ejecutados durante un año y que son traspasados al presupuesto del año siguiente. Sólo aparecen en el presupuesto y en el balance final se presentan incorporados a la partida presupuestaria que corresponda. Estas partidas no pueden ser consideradas dentro del financiamiento disponible pues se cancelan de un año al siguiente, y su efecto es sólo contable. En el mediano plazo se anulan con el denominado saldo final de caja y con otros compromisos pendientes incluidos entre los gastos.
En síntesis, la composición de los ingresos presupuestarios excluye varios ítemes que las Instituciones de la Defensa no manejan; otros, de carácter contable, que no afectan el gasto efectivo y que sólo muestran traspasos entre años y, por último, el aporte fiscal, que es la partida de ingresos más importante y que financia los programas institucionales en su totalidad. Es importante subrayar que, con el propósito de acrecentar la transparencia en el gasto, se ha buscado separar el presupuesto de las Instituciones de la Defensa, distinguiendo entre los programas de carácter institucional que concentran el aporte fiscal y los programas de apoyo que se financian por otras vías (básicamente, ingresos de operación obtenidos por la prestación de los servicios que entregan dichos programas).
Por ende, la metodología de cálculo e imputación financiera de los ingresos propios los hace difícil de precisar en un monto global. Sin embargo, este gasto, así como el que se ejecuta en organismos descentralizados que tienen que ver con la contribución de las FF.AA. al desarrollo nacional(97), tiene un impacto menor en comparación al gasto fiscal en Defensa, representando menos de un 5% del mismo en promedio para los últimos cinco años.
Al cierre de este capítulo es conveniente indicar que la legislación chilena entrega financiamiento extra presupuestario para la inversión en sistemas de armas y material de uso bélico (Ley del Cobre), tal como se expuso en puntos anteriores.
En conclusión, entendemos por gasto fiscal en defensa dos grandes conceptos. Primero, el aporte que realiza el Fisco para financiar esta función pública a través de las subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación, comprendiendo todo el aporte que se realiza al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de Chile, así como al propio Ministerio de Defensa, su conducción superior, su Estado Mayor de la Defensa Nacional y su Región Militar Austral. En segundo lugar, los fondos provenientes del rendimiento de la Ley del Cobre, que se destinan a adquisiciones militares. Considerando ambos conceptos, el monto total de este aporte fiscal, como lo indican los gráficos, representa un gasto global cercano al 1,6 % del PIB, un 9 % del Gasto Fiscal Total y algo más de U.S. $ 1.220 millones (según el valor a 1996 de esa moneda).
explica por el bajo crecimiento del gasto en defensa y un alto crecimiento del PIB.
entre 1989 y 1997.
un alto rendimiento de la Ley del Cobre.
CAPÍTULO V: PROCESO PRESUPUESTARIO
El capítulo que sigue cierra el "Libro de la Defensa Nacional". Consiste, simplemente, en la descripción del proceso presupuestario; es decir, resume el procedimiento, paso a paso, por el cual el Estado de Chile asigna los recursos al sector de la defensa en la actualidad. No indaga en su calidad y no tiene, en consecuencia, al igual que el resto de este documento, un carácter normativo.
A continuación se describe el procedimiento con el que se genera el presupuesto de gastos destinados a la defensa. Interesa mostrar cómo los diversos actores institucionales, técnicos y políticos, aportan a la definición del nivel del gasto fiscal y público orientado a la Defensa. Estos actores son el ámbito político, representado por el Ejecutivo y el Congreso Nacional; los niveles técnicos, representados por las instituciones y por el Ministerio de Hacienda, a través de su Dirección de Presupuestos; y las instituciones castrenses y el nivel político-estratégico que, para efectos presupuestarios, se manifiesta a través de las correspondientes subsecretarías.
El presupuesto de las Instituciones de la Defensa se rige por la normativa general para el sector público chileno. Éste contempla tres pasos preparatorios y la ejecución del mismo. El proceso se inicia en las instituciones armadas con la planificación de las actividades por realizar el año siguiente. Estas actividades son valorizadas y jerarquizadas de acuerdo a la importancia que cada institución les asigna en el cumplimiento de su rol institucional.
La siguiente etapa del proceso consiste en la entrega por parte del Ministerio de Hacienda de los "marcos financieros" a los que tienen que ceñirse las instituciones. Tales marcos son determinados por las proyecciones macroeconómicas que determinan las disponibilidades fiscales para el año siguiente. Estas disponibilidades fiscales se priorizan entre los distintos objetivos del Estado y, de acuerdo a ellas, se asignan recursos a los distintos ministerios. Para las Fuerzas Armadas, el marco financiero está regulado por la Ley Orgánica Constitucional (LOC) que las rige. La LOC de las FF.AA. establece criterios que limitan ese marco. Debe observarse que el marco financiero define un aporte fiscal específico para personal y un aporte fiscal para el resto de los gastos.
El Ministerio de Defensa Nacional presenta al Ministerio de Hacienda los presupuestos institucionales, los que incluyen los gastos financiados con el aporte fiscal dentro del marco financiero y aquellas actividades que requieren para su financiamiento de un aporte fiscal adicional, fuera del marco financiero. Ambos ministerios negocian la disposición de fondos adicionales para aumentar o redistribuir el marco y financiar las actividades que, consideradas prioritarias, no alcanzaron a ser cubiertas dentro del marco.
Terminado este proceso, el presupuesto es enviado en calidad de proyecto de ley al Congreso Nacional, que es la instancia que, en definitiva, sanciona la aprobación de los gastos, el rechazo o modificación de algunos ítemes. Para ello, el Congreso revisa en detalle los presupuestos, partida por partida, primero en las Comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados y, después, en la Comisión Mixta de Presupuesto. Posteriormente, pasan a las salas de cada rama legislativa para su revisión en general. El Congreso debe despachar la Ley de Presupuestos de la Nación dentro de plazos establecidos en la legislación para que aquélla rija el año que sigue.
La fase de ejecución del presupuesto se inicia una vez aprobado por el Congreso y publicada la ley en el Diario Oficial. Se debe efectuar una calendarización de los aportes para recibir, mes a mes, los montos que correspondan. Las instituciones, a través de las subsecretarías respectivas, deben informar a la Contraloría General de la República sobre los gastos efectuados mensualmente, dentro de procedimientos rigurosos que especifican formas y plazos. Asimismo, los gastos de las instituciones deben realizarse mediante los procedimientos establecidos para todo el sector público, los que tienden a garantizar la probidad en la administración de los bienes y dineros públicos. Anualmente, la Contraloría General de la República informa de la ejecución presupuestaria en documentos que constituyen una información definitiva sobre el gasto fiscal en defensa.
(90) Este tema se complementa con Parte III, capítulo I, acápite 4: "Defensa y desarrollo".
(91) Un ejemplo es la relación entre la Fuerza Aérea de Chile y la Dirección General de Aeronáutica Civil.
(92) Las subsecretarías de Carabineros y de Investigaciones corresponden a funciones de orden y seguridad pública interna, cubriendo las actividades y gastos de ambas policías, los que no corresponden a Defensa.
(93) Ver Parte V, capítulo III, subacápite 3.2.3.: "Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DGTM)".
(94) Este porcentaje corresponde al promedio de los años comprendidos entre 1991 y 1995, ambos inclusive.
(95) Este mecanismo se analizó en detalle al revisar los gastos. Véase el punto anterior.
(96) Este porcentaje es variable, según los aportes actuales de la Ley del Cobre.
(97) Estos organismos son: el Instituto Geográfico Militar, el Servicio Hidrográfico de la Armada, la Dirección General de Aeronáutica Civil y el Servicio Aerofotogramétrico de la Fuerza Aérea.
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