La política exterior de Nicaragua viene privilegiando la amistad y la cooperación como la mejor forma de convivencia con sus vecinos. Así lo establecen los principios constitucionales y ésta es la visión que desarrolla el órgano encargado de la conducción de la política exterior nicaragüense, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua.
La Constitución de Nicaragua en su Título I, de Principios Fundamentales, Capítulo Único reconoce el principio de solución pacífica de las controversias, la voluntad expresa a la negociación pacífica de cualquier conflicto por los medios que ofrece el derecho internacional, y el descanso de las relaciones internacionales de Nicaragua en la amistad y solidaridad entre los pueblos y la reciprocidad entre los Estados, inhibiendo y proscribiendo por tanto todo tipo de agresión política, militar, económica, cultural y religiosa y la intervención en los asuntos internos de otros Estados. Y en su Título II sobre el Estado, Nicaragua se compromete a la promoción de los esfuerzos por establecer y preservar la paz en la región.
Son en general estas las premisas que vienen siendo asumidas y practicadas desde Nicaragua en los diversos niveles de sus relaciones internacionales. Los referentes y antecedentes más importantes sobre la actitud hacia el diálogo para la construcción de la paz en centroamérica se remontan a los años 80, fecha en que se inician los procesos de negociación para terminar con la guerra que se venía extendiendo y alcanzaba prácticamente toda el área centroamericana desde 1982. Esquipulas I en 1986, Esquipulas II en 1987, Alajuela en 1988, Tela en 1989 hasta terminar en Montelimar en 1990, marcan para Centroamérica niveles de madurez en el diálogo para la solución de conflictos regionales nunca antes experimentados en una región, que aunque con pocos antecedentes de disputas entre Estados, se caracterizaba por precarios y efímeros niveles de consenso e integración.
A partir de 1990 Centroamérica se encuentra en un nuevo escenario donde por vez primera se tiene alguna oportunidad de definir el tipo de inserción económica y política que conviene para la región, y aunque los márgenes de acción son estrechos por el efecto globalizante de los procesos de integración y la división de funciones en el sistema económico mundial, es innegable que se dispone de algunas facilidades para la proposición de agendas que permitan negociar ante los centros de poder una mejor inserción de la región en el contexto extra regional. La calidad de la agenda depende en buena parte de las capacidades nacionales para el diseño de políticas que generen el consenso y promuevan la confianza, esto cubre desde luego el sector de la defensa.
12.1. Algunos antecedentes
La reestructuración del sistema internacional ha calado también profundamente en el replanteamiento de los objetivos de la defensa que persiguen los Estados, arrastrando el debate claro está hasta el papel que deben jugar los ejércitos.
Como es de todos conocido la seguridad en Centroamérica al igual que la del resto de los países latinoamericanos era definida como una función frente al expansionismo soviético y la insurgencia izquierdista, de allí que la agenda de seguridad fuera la extensión de los objetivos de la seguridad nacional de los Estados Unidos en sus propósitos de preservar sus intereses estratégicos y económicos en la región.
Los programas de integración económica, de desarrollo social, o de cualquier otra índole eran en buena medida concebidos como un mecanismo para enfrentar la amenaza del comunismo, y las relaciones entre los países eran utilizadas para crear un bloque común contra esta amenaza, se entiende así entonces que frente a este fenómeno había un consenso estratégico e ideológico que alineaba a los Estados centroamericanos con la política exterior estadounidense, y que inducía, como en el caso de Nicaragua, a que los países del área que lograban romper el ciclo pro Estados Unidos alinearan su visión sobre la defensa nacional al polo que se oponía a los intereses estratégicos de Washington.
Una concepción que ilustra aún más esta idea y que puede ayudarnos a avanzar mejor sobre el contexto de la defensa en América Latina durante la guerra fría y que desde luego es incluyente para Centromérica nos dice que "durante el período de la guerra fría, la mayoría de los países latinoamericanos tuvo su propia doctrina de seguridad nacional, aunque todas las doctrinas se apoyaban en el mismo sistema conceptual, cuya matriz era norteamericana. Fue una iniciativa exitosa de los Estados Unidos en la medida en que estableció un lenguaje común en el ámbito de la política y de la estrategia, facilitando así la formación de un consenso ideológico y operacional para la seguridad hemisférica. Sin embargo, el empleo de tales doctrinas debe ser evaluado por la lógica de la política que hizo uso de ellas, que era la de la potencia hegemónica, los Estados Unidos. El punto de referencia considerado durante la guerra fría fue el conflicto Este - Oeste y los objetivos definidos atendían a las necesidades de seguridad de esa superpotencia. Entonces, si el pensamiento estratégico latinoamericano se fundamentó en parte sobre la perspectiva de alineamiento estratégico, la planeación estratégico-militar subordinó los intereses nacionales a la obtención de tales objetivos, de acuerdo con un consenso ideológico y estratégico sutilmente impuesto por los Estados Unidos".59
La referencia citada desgrana en buena medida el escenario de la defensa en Latinoamérica durante los años descritos y supone que a partir de éste se definían y alineaban como se indicaba antes las capacidades para la defensa nacional de cada país dependiendo del eje ideológico en el que era absorbido y que en lo fundamental favorecía a los Estados Unidos.
Con algunas variantes, pero con un sustrato férreo de lucha contra el comunismo60 es que se desarrolla el concepto de la defensa y la seguridad nacional en América Latina tanto en lo nacional como en lo hemisférico, y es en este contexto que debe descansar cualquier análisis de los diversos escenarios de la defensa y la seguridad cooperativa de una región que hasta el día de hoy no deja de ser parte, con otros estilos de cooperación, de los intereses estratégicos de los Estados Unidos, pero que sin embargo deja de ser punto de sus prioridades con excepción del tema del narcotráfico.
Evaluar los escenarios internacionales de la cooperación para la defensa en el marco de la guerra fría pone de manifiesto que los países latinoamericanos poca o nula significación podían tener en el escenario de una confrontación a escala mundial que involucrara a los bloques hegemónicos de poder. Lejos de esta realidad, se sentaron más bien las bases nacionales con acuerdos de cooperación abiertos o encubiertos para afinar y focalizar de mejor manera los recursos para la lucha antisubversiva.
Gerarldo Lesbat61 al respecto tipifica los escenarios hipotéticos de guerra y el papel que se le definía a América Latina en cada uno de ellos. Define en términos generales tres tipos de escenario que van desde el supuesto de la guerra mundial a la guerra convencional entre países latinoamericanos y a la guerra revolucionaria en el seno de cada uno de los países, concluyendo que en definitiva éste último era considerado como la posibilidad real e inmediata y el que orientaba la planificación regional en esta área geográfica del despliegue de las fuerzas con el objetivo de neutralizar o eliminar al enemigo interno. De allí que si bien se identificaban los dos primeros escenarios como eventuales y verdaderas hipótesis de conflicto, el grado de importancia que definía Estados Unidos para América Latina en estos escenarios era de muy bajo perfil en el planeamiento hemisférico de la defensa y sus recursos. "No cabe duda de que la seguridad interna se tornó a partir de la década de los sesenta en la base de ese planeamiento que imponía dos objetivos de defensa: los intereses económicos y estratégicos de los Estados Unidos y el orden interno de tales países, amenazados por la subversión comunista. Obviamente todos los países latinoamericanos consideraban como tema de defensa el territorio nacional. De cualquier modo, la lógica de la seguridad nacional durante la guerra fría, era la lógica de la política norteamericana, de contención del expansionismo soviético y de neutralización de la subversión comunista"62.
Desde luego la política exterior latinoamericana con todo su ideario comúnmente enunciado de solución negociada a los conflictos, fomento de la cooperación entre los países y respeto a la soberanía, por mencionar algunos, se alineaba a partir de los factores de la Doctrina de Seguridad Nacional estadounidense, y con mayores o menores niveles, la cooperación en materia de defensa tenía su razón de ser en la lucha contra la subversión. Se entiende de esto que la defensa como una cuestión cooperativa en la región latinoamericana, y desde luego en América Central, no era formulada, ni actuaba de manera alguna conforme a preceptos o planeamientos que respondieran a una visión propia de lo que realmente debía enfrentar y asumir en su visión regional o sub regional, situación que para muchos continúa hasta hoy.
12.2. Los nuevos escenarios de la cooperación internacional para la defensa
El fin de la guerra fría trajo consigo el replanteamiento de los estilos de la cooperación para la defensa y desde luego cambios en el enfoque de prioridades y posibilidades que se planteaban a las fuerzas armadas. El contexto que definía las prioridades de los ejércitos para acciones comunes -incluso para sus mismas acciones internas en el caso de América Central- era incierto, y el enfoque del enemigo común y de los poderes antagónicos era desplazado por una visión unipolar de poder político y económico.
De este contexto, el debate que surge sobre la defensa y su componente militar y, más generalmente, sobre los nuevos escenarios y necesidades para la seguridad regional y nacional y el peso de los Estados Unidos en este nuevo ambiente es amplio y de plena vigencia. Es obvio que el tratamiento de este tema excede en mucho la intención de este documento, pero algunos puntos que pueden ayudar a poner en perspectiva el ambiente que enfrenta Nicaragua en el escenario internacional de la defensa pueden resumirse - sin agotarse- en los siguientes aspectos:
- Regional y sub regionalmente se ha ido afirmando la noción de una agenda de defensa y seguridad mixta, en la que se reelaboran y revalorizan viejas temáticas, como el orden interno, la defensa del territorio y la soberanía, o los contenciosos fronterizos con Estados vecinos, al tiempo que la función militar se expande a escenarios nuevos como el narcotráfico, el medio ambiente y otros.
- Tanto nacional como regionalmente se trabaja en el diseño de una agenda de seguridad claramente disuasiva y preventiva enmarcada dentro de procesos de desarrollo.
- La vía armada aparece como una función entre varias, en la que se reelaboran nuevas tareas en materia de seguridad. Y la precisión del papel de las fuerzas armadas en las actuales tareas que demanda la seguridad aparece como un elemento central en el debate.
- Con el derrumbe de la Doctrina de Seguridad Nacional y el fin de la guerra fría, se han minimizado los roles e importancia de las fuerzas militares en América Latina. Todo ello se ha traducido en perplejidad e incertidumbre y, como lo han calificado algunos analistas,63 en una verdadera "crisis misional", donde se traslapan, yuxtaponen e incluso contraponen antiguas, nuevas y futuras misiones. Esto ha llevado a que los ejércitos busquen entre ellos intensificar sus vínculos regionales y sub regionales para validar mediante la uniformidad del discurso las nuevas, viejas o reconfiguradas tareas que se auto asignan o les son atribuidas en el mercado de la defensa mundial a diferentes niveles.64
- La indefinición geopolítica y la movilización de los ejes de conflicto han contribuido a abrir el dabate (más intenso en unos lugares y menos en nuestro caso) sobre el concepto de seguridad, sobre los mecanismos y actores más adecuados para proveerla y, más puntualmente, sobre las funciones, la organización y el tamaño de las fuerzas armadas.
- El contexto democrático ha desarrollado con notable conciencia la necesidad de validar los emergentes modelos de control civil sobre las fuerzas armadas tanto nacional como regionalmente promoviendo el diálogo entre civiles de todas los países de la región sobre la defensa y la seguridad, incentivándose también la competencia técnica de estos civiles en asuntos de defensa y seguridad.
Uno de los resultados intermedios más notables de toda esta reconfiguración o reformulación de lo que es la defensa y la seguridad, se encuentra recogido en el "Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamericana", firmado por los presidentes centroamericanos en San Pedro Sula, Honduras en 1995, como un instrumento jurídico marco que engloba la visión de la seguridad en la región centroamericana y que sustenta sus principios en la democracia que se constituye a partir del sufragio universal , el respeto a los derechos humanos y junto con ello el fortalecimiento de las instituciones en ese contexto democrático. En su artículo 1 define que:
"El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razón de ser en el respeto, promoción y tutela de todos los derechos humanos, por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados centroamericanos y sus habitantes, mediante la creación de condiciones que les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el pluralismo político, la libertad económica, la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas; el establecimiento de un balance razonable de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cada Estado y las necesidades de cooperación entre todos los países centroamericanos para garantizar su seguridad"65Como se ha indicado, el tratado en su contenido y definición de principios u objetivos extiende el tema de la seguridad a aspectos que tienen que ver con la seguridad personal, ambiental y económica entre otras, mediante el desarrollo de condiciones de paz y libertad para alcanzarlas. Define funciones y procedimientos para la lucha contra el narcotráfico, el tráfico ilegal de personas, la depredación ambiental, el tráfico de armas, el patrimonio cultural, la erradicación de la violencia y la corrupción, y el establecimiento de un balance razonable de fuerzas acompañado de medidas de confianza mutua para la adquisición y posesión de armamento militar.
Aunque se pensara que la amplitud de sus principios podría diluir la focalización y eficacia de las acciones en materia de seguridad, para algunos analistas la ventaja de este tratado es que no estimula a una tendencia a la burocratización, haciendo descansar el cumplimiento o al menos la planeación de las funciones atribuidas en órganos o instancias ya existentes en los países signatarios.
12.3. Las fuerzas militares y de seguridad pública en el Tratado
El componente militar de la seguridad en este tratado enuncia aspectos que tienen que ver con la subordinación de las fuerzas armadas y/o de seguridad a las autoridades civiles, instando para ello al perfeccionamiento de las instituciones democráticas y limitando a las fuerzas armadas o de seguridad a reducir su influencia a lo que les confiere la ley constitucionalmente66.
Llama también a desarrollar un mayor control sobre dichas fuerzas militares y de seguridad mediante la definición, de parte de las autoridades civiles, de las misiones y funciones de estas fuerzas para garantizar su actuación únicamente en ese contexto. Establece también que orienten (las fuerzas militares y de seguridad) su actuación a los principios establecidos en las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.67
El artículo 11 del Tratado, en su Título II, establece la necesidad del fortalecimiento de la coordinación operativa para enfrentar de mejor manera amenazas a la seguridad democrática como el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico ilícito de armas, la narcoactividad y el crimen organizado, y que requieran el uso de la fuerza militar, de seguridad o de la policía civil. Se definen también principios68 para que se garantice el balance razonables de fuerzas en la región de acuerdo a la situación interna y externa de cada Estado parte.
Los artículos 28 y 29 del Tratado establecen procedimientos relacionados con el número de efectivos, naturaleza y cantidad de equipo para el desplazamiento o ejercicios de fuerzas militares, terrestres, aéreas o navales previamente planificados, definiendo también mecanismos para informar el desplazamiento de fuerzas militares para responder a amenazas imprevistas.
Los artículos 33 , 35 y 52 del Título IV llaman a la adecuación de los presupuestos de las fuerzas militares a las reales necesidades de defensa, a la presentación regular de informes sobre gastos militares, y la elaboración de planes donde interactúen militares, fuerzas de seguridad y civiles para el fomento de la confianza entre los países. Otro aspecto relevante que contempla el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica y que incumbe a las fuerzas armadas tiene que ver con el registro de armamento y sus transferencias.
Aunque no existe hasta hoy una evaluación de la dimensión de los avances logrados en materia de seguridad y sus componentes a partir de lo establecido en dicho tratado, es incuestionable el valor que representa para la sub región centroamericana la suscripción de un tratado de esta naturaleza; y el avance, o la medida en que se avanza sobre lo suscrito, parece depender más bien de la desactivación de las inercias institucionales propias de cada país.
Una hipótesis no tan aventurada ni novedosa indica que mientras las carteras de defensa, y las instituciones civiles involucradas en la firma del Tratado de Seguridad Democrática, y que son llamadas a administrar este concepto de defensa y seguridad, no desarrollen la competencia técnica y el rigor conceptual en los temas de defensa y seguridad, es poco lo que se puede avanzar concretamente en una seguridad cooperativa que busca vincular el desarrollo humano a una seguridad cada vez mas integradora donde la defensa procura resolver y enfrentar desde el consenso las reales y sentidas necesidades de las naciones.
Lo realizado demuestra que, de alguna manera, se ha avanzado en una normativa que asegura mecanismos para generar transparencia, confianza mutua y que sobre todo garantiza el respeto a los derechos humanos; queda por evaluar hasta dónde se ha avanzado y desenmarañar las limitaciones que es imprescindible enfrentar. Una de ellas por ejemplo parece relacionarse con la nula referencia que se hace en el Tratado a los poderes legislativos de carácter regional como el Parlamento Centroamericano y los congresos o asambleas nacionales dejando así sin ninguna capacidad de escrutinio y seguimiento a estos poderes del Estado. Otra de ellas tiene que ver con las misiones de los ejércitos; y aunque hace un llamado a que se definan las misiones que corresponden a las fuerzas armadas y las de seguridad, no establecen lineamientos que contribuyan a generar consensos sobre los límites de las misiones y acciones que le corresponden a las fuerzas armadas, dejando así margen para que puedan prolongarse o validarse por ejemplo, acciones como las de orden interno -como las policiales- que regularmente se desarrollan aún en algunos países del área.
(59) Geraldo Lesbat, "América del Sur: Algunos Elementos para la Definición de la Seguridad Nacional", en Francisco Leal y Juan Gabriel Tokatlián, Orden Mundial y Seguridad. Nuevos Desafíos para Colombia y América Latina, Bogotá, Tercer Mundo Editores, págs. 52 -53, 1994.
(60) Lo anterior no obvia el peso histórico de las relaciones vecinales y la construcción de los hipotéticos escenarios de confrontación entre países principalmente en América del Sur, que ciertamente han influido en la definición estratégica de la defensa nacional. Se trata más bien en este sentido de cuantificar el peso de los factores donde el enfoque de la lucha contra el comunismo primó sobre las consideraciones de defensa externa de la nación ante una eventual agresión.
(61) Geraldo Lesbat, Op. cit, pág. 55.
(62) Idem, pág. 57
(63) Mariam Hens y José Antonio Sanahuja, Op.cit, pág. 49.
(64) Desde 1990 el Ejército de Nicaragua ha logrado insertarse en una serie de instancias regionales y sub regionales en las que se discuten, definen y proyectan actividades conjuntas dirigidas a fortalecer la confianza entre los ejércitos del área y a promover la cooperación en misiones relacionadas con el intercambio de información sobre fuerzas y medios, medio ambiente, lucha contra el narcotráfico, acciones humanitarias, y educación militar por decir algunas. Los escenarios más visibles en este sentido son la Conferencia de las Fuerzas Armadas de Centroamérica (CFAC), la Conferencia de los Ejércitos Americanos (CEA), y la Comisión de Seguridad Centroamericana del Sistema de Integración Centroamericano.
(65) Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, Título 1, Artículo 1. En base de datos SER en el 2000, http://www.ser2000.org.ar/protect/Archivo/d000caa7.htm
(66) Ver el Tratado en Título 1, artículo 2, inciso b y c.
(67) Idem, Artículos 4 y 7.
(68) Idem, Título II, artículo 27, inciso b
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