1.1. Antecedentes
En Nicaragua, como en la mayoría de los países latinoamericanos, los antecedentes en la elaboración del presupuesto del rubro defensa y fuerzas armadas, muestran el desconocimiento, por parte de los civiles, de los procesos de formulación, control y discusión del gasto. Durante los años 80 el presupuesto era analizado, preparado y controlado por la dirección nacional del partido gobernante, bajo el argumento de la necesidad de enfrentar la situación de guerra y la seguridad nacional amenazada.
La doctrina militar en el gobierno sandinista era concebida, diseñada y aplicada para contener la agresión extranjera. Sus instancias, mecanismos y procesos de decisión recaían en estructuras con ilimitados niveles de discrecionalidad que actuaban en un marco institucional básicamente de hecho. Se trataba de lineamientos doctrinarios que no eran plasmados en una norma jurídica que validara su existencia o definiera su forma o alcance institucional como política de Estado.
La formulación presupuestaria durante los años 80 estaba orientada a organizar, capacitar y consolidar las capacidades de las fuerzas del ejército frente al conflicto armado. Una cuantificación de los recursos excedería los límites de este documento pues se trataría, en todo caso, de un análisis de las cuentas nacionales que estaban a la entera disposición de la defensa armada del proyecto revolucionario que se definía como anti imperialista y popular.
Fue por la definición anti imperialista y popular del régimen existente y por el análisis de las percepciones de amenazas, que los medios capacidades y fuerzas se organizaron para enfrentar una agresión proveniente de los Estados Unidos en alianza con fuerzas reaccionarias nacionales. La formulación del presupuesto fue concebida como producto de un proceso ideológico de confrontación contra el imperialismo y sus aliados, y su planeación, implementación, así como su control eran ejercidos por estructuras militarizadas centralizadas que respondían a una lógica de guerra para enfrentar la agresión armada y que asegurara la protección de los intereses nacionales que exigía el proyecto revolucionario.
La consecuencia lógica de este proceso fue la superposición de recursos, el sobredimensionamiento y descontrol presupuestario en la asignación del rubro defensa que llevó a indefiniciones en cuanto a fijar límites a la atribución de gastos y acarreó severas consecuencias para la economía nacional y el balance de fuerzas en la región centroamericana.
1.2. La asignación presupuestaria en la etapa post revolucionaria
La definición de políticas es el marco general sobre el que se articulan criterios y deberes de forma explícita. Mediante éstos la defensa debe desarrollar sus actividades, que se transforman en necesidades y regulaciones sobre cómo disponer de las estructuras de fuerza y qué disponer para que éstas se transformen en presupuestos.
Un análisis básico sobre el proceso de elaboración de políticas públicas en materia de defensa indica que el país ha carecido de una orientación estratégica que plasmada en la ley organice metodológicamente los procesos de control presupuestario del gasto en defensa.
Sobre los límites en el proceso de institucionalización de esta orientación estratégica en materia de defensa en Nicaragua se señala que "no existe ley concreta del Poder Legislativo ni decreto del Ejecutivo en el período revolucionario y post-revolucionario hasta la fecha, que regule la política de defensa o la doctrina por la cual el Estado aplica su política militar" (1). Aunque se percibe la existencia de un esfuerzo en esta dirección en el período revolucionario, las ideas que conducían la estrategia militar nunca adquirieron categoría de ley en su sentido formal asumiendo la forma de disposiciones partidarias o administrativas, pero nunca alcanzado el estatuto de norma legal aprobada por un cuerpo representativo de la ciudadanía.
A partir de 1990 el tema del presupuesto de la defensa, específicamente el de las fuerzas armadas, fue dirigido -con éxito- a la reducción de su onerosa carga en las cuentas nacionales, quedando de lado el debate sobre los procesos que deberían regir su asignación y los mecanismos para su control y evaluación.
El proceso de transición democrática iniciado en 1990 permitió avances notables en la creación de un marco jurídico que favorece el desarrollo de las nuevas relaciones civiles - militares, pero existen lagunas significativas en el tema de la asignación presupuestaria que se traducen en lo fundamental en el incipiente nivel de desarrollo de los procesos y mecanismos para la efectiva participación civil en el proceso de formulación y control presupuestario del gasto de defensa.
La asignación presupuestaria no ha logrado, además, ser estructurada en un cuerpo conceptual y metodológico que permita definir las reales necesidades en materia de defensa, y su relación óptima como bien público como a las demás instancias del Estado. La desaparición de la bipolaridad geopolítica y el marco de distensión regional ayudó también al surgimiento de enfoques más desideologizados y pragmáticos que resumieron la cuestión de la asignación presupuestaria de la defensa a parte del balance macroeconómico en las cuentas nacionales.
(1) Denis Moncada, "Las Funciones Constitucionales del Ejército de Nicaragua". Monografía de Maestría en Derecho Público, UNAN - León, 1996, pág. 120.
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