El cuestionamiento más relevante en la asignación presupuestaria y el gasto en defensa está relacionado con el nivel de participación que no tienen los civiles en su formulación y el control en su ejecución. Las Fuerzas Armadas parecen ser eficientes en la justificación contable del gasto, y en general la gestión de la administración pública orienta su interés hacia el gasto en defensa casi a un mero proceso de rendición contable de cuentas; hasta el momento no se han logrado establecer en la dimensión deseada procesos y mecanismos que logren evaluar si el manejo de la asignación es eficaz para el cumplimiento de las misiones que la ley les confiere a las fuerzas armadas, o más aún si son utilizados para lo que realmente demanda su naturaleza operativa
Es una generalidad que la presupuestación se haga en un contexto donde no se provee de la información necesaria para adoptar o siquiera evaluar decisiones. Y es sobre este punto donde los analistas coinciden que se debe buscar cómo establecer una relación entre el gasto sugerido y las misiones que se plantean las fuerzas armadas(35). Es en esta vía donde parece que pueden comenzar a replantearse las inercias de la rutinización en la asignación presupuestaria y la debilidad o falencias en las medidas de control para generar una mayor transparencia en la eficiencia y eficacia en el gasto de defensa.
Ahora bien, en el tema de la asignación presupuestaria para la defensa en Nicaragua parecen haberse encontrado los marcos formales que eventualmente permitirían una mayor incidencia de la gestión civil en el proceso. Un estimado de lo hecho hasta hoy nos puede decir, por ejemplo, que una mayor participación en la formulación y control del gasto de defensa depende más de voluntades políticas, de la definición de políticas y del desarrollo de las capacidades técnicas en el área, que de marcos jurídicos y de espacios institucionales donde formular el nivel de asignación y el control de la ejecución.
En general, la ruta crítica radica en que -y sin ánimo de ser en extremo reduccionista-, la asignación no se realiza en el contexto de definiciones explícitas de políticas, en este caso de defensa. Esto lleva a que las asignaciones no puedan ser evaluadas -amén de los sistemas de modernización del gasto público- más allá de lo estrictamente contable, pues al carecer el país de políticas de Estado en materia de defensa las asignaciones no pueden ser contrastadas con objetivos que el país se propone alcanzar.
La necesidad de definir una política de defensa
En términos más o menos simples podemos decir que la política de defensa define entre otros aspectos, el marco general mediante el cual la nación fija los criterios fundamentales en donde se ubican las misiones que deberán desarrollar sus fuerzas armadas. Criterios que se expresan en necesidades sobre cómo disponer de las estructuras de fuerza y qué disponer para éstas, para luego transformarse en presupuesto que la nación, en términos de recursos monetarios, le debiera entregar a este sector del país.
Esto implica definir procesos que ordenen mental y metodológicamente dinámicas e instancias que sean capaces de definir las amenazas que enfrenta el país, y sobre esa base los recursos que necesitan las fuerzas armadas para enfrentarlas de la mejor manera posible, para otorgar la mayor tranquilidad posible al país para el logro de sus objetivos nacionales sin hacerlo incurrir en excesos de gasto que lo podrían complicar en su afán de alcanzar mayores y mejores niveles de bienestar de su población lo antes posible. En esto se entiende que es imprescindible mantener el equilibrio entre el gasto de defensa y el bienestar de la sociedad y la capacidad productiva del país, de allí la necesidad de verificar el uso de los recursos con la mayor eficiencia posible (Concha Martínez, 1997).
La organización de la defensa evidencia la necesidad de explicitar los intereses nacionales y las medidas que se tomarán para hacerlos efectivos, pasando por un análisis profundo y objetivo del entorno doméstico e internacional. Es primordial entonces la definición de i) amenazas a los objetivos nacionales, seguida de ii) la definición de políticas para hacer frente a las amenazas y alcanzar las metas propuestas; la estimación y asignación eficiente de recursos sería el resultado lógico de los procesos anteriores (Rojas, Francisco; s.f), siempre y cuando las políticas cumplan con requisitos mínimo de coherencia consistencia a mediano y largo plazo. Y en este nivel vale la pena insistir que la política de defensa nacional deberá trascender largamente la cuestión militar, pues la planeación de la defensa es una cuestión esencialmente política que compromete a toda la nación. El tema de la definición de políticas nacionales en materia de defensa exige ser abordado como un asunto de política de Estado, donde se define la función y el alcance del bien defensa y el papel que le corresponde allí a las fuerzas armadas.
Los actores en la formulación del presupuesto de defensa
Se han definido los indicadores y procesos que determinarán el nivel de asignación del gasto en defensa, urge la pregunta de cuáles serán los actores idóneos para su discusión. Pues por su carácter confidencial se vuelve prácticamente imposible ofrecer a la opinión pública toda la información necesaria para tomar las decisiones adecuadas. De allí la importancia de la definición precisa del papel que tomará cada uno de los actores y su nivel de decisión en la asignación presupuestaria para la defensa.
El número de actores involucrados en el proceso de asignación presupuestaria incidirá en la facilidad o dificultad de encontrar acuerdos nacionales. La definición de políticas de Estado (desideologizadas, suprapartidarias), permite encontrar el desafío del equilibrio particular en cada sociedad de acuerdo al peso de cada actor. La efectiva participación en cada etapa de proceso de los distintos actores convocados, posibilita una alta tasa de legitimación social al proceso de asignación.
Encontrar los equilibrios en este ámbito no es fácil, ya que son muchos los actores que participan y si hay una ausencia evidente de éstos el proceso perdería legitimidad. En este nivel es importante, a corto plazo, la revisión organizacional del Ministerio de Defensa para fortalecer su rol de liderazgo en esta materia mientras se consolidan otros mecanismos institucionales que ayuden a lograr mayor participación de las estructuras civiles en el proceso de asignación presupuestaria. Es indudable que al Ministerio de Defensa le corresponde desempeñar un importante papel en la coordinación inmediata de las distintas áreas de la defensa en la que se deberán formular propuestas que provean de mejor información para la toma de decisiones en la asignación de recursos a la defensa.
El Gabinete de Gobernabilidad y Seguridad Nacional(36) podría, por ejemplo, ser uno de los escenarios a nivel del ejecutivo aptos para la definición de prioridades y políticas en materia presupuestaria para la defensa. Sin obviar desde luego el papel determinante que le corresponde a la Asamblea Nacional en la evaluación de estas prioridades y políticas para garantizar la legitimidad de éstas.
La búsqueda de apoyo a través de programas internacionales que trabajan en el fortalecimiento de las capacidades civiles en la gerencia de la defensa podrían por ejemplo incluir el fortalecimiento de la Unidad de Análisis y Seguimiento al Gasto Público con especialistas en el tema de la administración de los recursos para la defensa podría ser una medida que a lo inmediato se vislumbra como factible en la expansión de la incidencia civil en esta área. Es claro también que potenciando el trabajo y las facultades de la Comisión de Defensa y Gobernación, y la de Asuntos Económicos se podrían fortalecer escenarios que faciliten la transparencia de la gestión y utilización de los recursos y la eficiencia que se podría alcanzar con ellos.
Estructurar sistemas que permitan trabajar y analizar suficientemente el proceso de la toma de decisiones de la presupuestación de recursos para la defensa posibilitará un análisis sobre la definición de políticas públicas, cómo se llegó a un nivel determinado de gasto. Además, permitirá conocer los actores centrales en el proceso de asignación y control; sus responsabilidades y limitaciones.
(35) Ignacio Cosidó, "Los Procedimientos Presupuestarios en Defensa", MIMEO.
(36) El Gabinete de Gobernabilidad y Seguridad Nacional quedó establecido en el artículo 14 del Reglamento a la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, y está conformado por el Vicepresidente de la República, el Secretario de la Presidencia, además el Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Gobernación, el Ministerio de Defensa, la Procuraduría General de Justicia, y contempla además la participación de una asesoría personal del Presidente de la República. Como Gabinete sectorial tiene como mandato analizar los asuntos de carácter general que tenga relación con los Ministerios que lo integran, estudiar los temas que afecten la competencia de varios Ministerios y que requieran la elaboración de una propuesta conjunta, previa a su resolución, y desarrollar cualquier otra función que le delegue el Presidente de la República.
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