En Nicaragua no se ha definido una relación óptima entre intereses y objetivos nacionales, ni se han formulado y explicitado, desde el Estado, las políticas que orienten y regulen puntualmente las misiones que estrictamente le corresponden a las fuerzas armadas. Las proyecciones nacionales en materia de defensa y seguridad han sido un producto de la iniciativa militar y no del Estado.
Implementar este tipo de procesos debería llevar, por ejemplo, a una evaluación de los recursos disponibles tomando como referencia indicadores de amenazas para determinar el tipo de fuerzas armadas que se necesitan, las características del equipamiento y el esfuerzo que le corresponde realizar a las fuerzas armadas para enfrentar o disuadir estas amenazas.
Un análisis del Ejército de Nicaragua(33), establece un mapa de escenarios de conflictos potenciales externos e internos que asume como misiones: la preservación de las fronteras marítimas en el Atlántico y el Pacífico, las fronteras terrestres en el norte y sur del país, el apoyo a la lucha contra el narcotráfico, el apoyo a la policía en actividades de orden interno frente a grupos de delincuentes en las zonas rurales del país, y la disuasión a las eventuales actividades separatistas realizadas por grupos de origen diverso.
En la práctica, el abanico de las actividades desarrolladas por las fuerzas armadas se traslapan y entrecruzan en una red de acciones que hace difícil medir para las autoridades civiles -ni siquiera se disponen de indicadores explícitos para hacerlo- si las misiones primarias que le corresponden están siendo cabalmente cumplidas sobre la base de los recursos asignados para la naturaleza tradicional de sus funciones. Misiones que se hacen cada vez menos perceptibles en tanto las amenazas que las justifican tienen connotaciones menos unidireccionales y desbordan la clasificación clásica de externas o internas y que han propiciado que los ejércitos asuman cada vez más nuevos papeles por esta misma indefinición.
Al elaborar una matriz de misiones desarrolladas por el Ejército de Nicaragua entre 1995 y 1998 (ver anexo 1)(34) es notorio que las acciones han estado concentradas básicamente en aquéllas relacionadas con misiones de carácter interno, que varían en sus características del apoyo a la lucha contra el narcotráfico hasta la protección de la cosecha cafetalera y la asistencia social apoyando labores de Ministerios como los de Salud y Educación. La regularidad con que se ejecutan, el marco general en que se desarrollan, la evaluación de los recursos utilizados, la pertinencia de las intervenciones y la configuración operativa que va significando para nuestras fuerzas armadas son algunas de las interrogantes que cruzan el desarrollo de estas actividades de las que se reconoce sin lugar a dudas su valor social ante la multiplicidad de necesidades en una población ecológicamente vulnerable y diezmada por la incertidumbre económica y las carencias materiales.
Sin discutir cuáles de esas misiones son de naturaleza militar y cuáles no, las misiones desarrolladas van desde las eventuales como haber participado en acciones cívicas relacionadas con la seguridad de su santidad Juan Pablo II, labores ambientales, o de apoyo a las labores del Consejo Supremo Electoral durante los períodos electorales, a otras como las de pacificación en las zonas rurales, que dado su carácter más permanente y regular han pasado de extraordinarias a ordinarias.
En general la realización de este tipo de tareas por parte de las fuerzas armadas, contrario a lo que pudiera pensarse, no es algo novedoso.
Un rápido análisis permite suponer que la conceptualización de la defensa y la demanda en seguridad tenga referentes menos claros en los que ubicar el accionar de las fuerzas armadas. Poco a poco, y con gran aceptación social, el ejército cubre espacios que las frágiles instituciones públicas abandonan o descuidan y, mientras tanto, no se vislumbra un esfuerzo real que haga el inventario de las amenazas reales y actuales que suponen la respuesta efectiva y el uso eficiente de los recursos humanos y materiales de las fuerzas armadas.
La extensión de las acciones de las fuerzas armadas a labores que le corresponden a las instituciones civiles puede desencadenar en dos situaciones delicadas: que los recursos presupuestados a la defensa sean utilizados cada vez más para labores de acción civil -lo que significaría un eventual descuido a las misiones primarias que le corresponden a las fuerzas armadas- y en consecuencia una mala distribución de recursos que pudieron ser invertidos en las otras instituciones, o que estas instituciones ante la mostrada capacidad operativa y disciplina militar transfieran parte de sus escasos recursos a las fuerzas armadas para que suplan las necesidades de las que están imposibilitadas de satisfacer, promoviendo inercias en la definición de políticas institucionales en el sector social, difíciles de revertir.
En ambos escenarios es concluyente que las asignaciones de recursos a las fuerzas armadas demanda una revisión y explicitación de los objetivos para los que son dados y la definición de los mecanismos y procesos que posibiliten una mejor ubicación y evaluación de las capacidades del ejército en sus actividades de apoyo al desarrollo nacional.
Thomas Scheetz advierte sobre la irracionalidad de financiar presupuestos para instituciones armadas que ejecutan misiones que exceden aquéllas para las que se les ha concebido. Al producir éstas un bien diferente para el que se les concibió -señala- como la lucha contra el narcotráfico, la protección ecológica, o el apoyo a actividades de desarrollo social, es evidente que se hace una utilización ineficiente de la fuerza militar y de los escasos recursos públicos, pues es casi una ley en economía que si se quiere eficiencia en la producción de un bien y servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución, indica, resultará invariablemente más barata.
(33) César Delgadillo, "La implementación de los planes de defensa y seguridad. Su definición y planificación. Ponencia presentada en el Foro La Formulación de Políticas de Defensa y Seguridad, CEEN - NDI, enero 25, 2000.
(34) Los documentos descritos son: Memoria Ejército de Nicaragua 1995 - 1997 y 1998, Managua1, 1998 y 1999.
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