Medición estandarizada de los gastos de defensa
“Non-Paper” Argentina-Chile
(22 de diciembre de 1999)
I. Definición y objetivos
Se entiende por defensa el conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar la soberanía nacional. Su objetivo es alcanzar una condición de seguridad externa de modo que el país pueda lograr sus Objetivos Nacionales.
Concordante con lo anterior, gasto en defensa es aquel en que incurre el país para materializar el objetivo planteado en el párrafo anterior.
El modelo deberá permitir una comparación racional del gasto con el fin de asegurar su rol como medida para el fomento de la confianza y la transparencia.
El estudio de la CEPAL deberá asegurar que la información de carácter público disponible en ambos países constituya un “mínimo de información” que deberá volcarse en el modelo comparativo con el fin de favorecer la transparencia. Para ello se analizarán los presupuestos de ambos países, procurando establecer pautas que permitan relacionar los rubros en uno y otro con el grado de desagregación que sea conducente a una adecuada estandarización. Esto deberá considerar las diferencias de los sistemas de formulación y ejecución presupuestaria de ambos países.
La metodología a establecer deberá señalar los rubros que deberán ser tenidos en cuenta en ambos países para la medición del gasto de defensa, así como los criterios a seguir para incorporar gastos que puedan considerarse de defensa aunque no figuren en el presupuesto correspondiente a esa cartera o a las Fuerzas Armadas o, a la inversa, sustraer aquellos que, figurando en dichos presupuestos, por su naturaleza no sean atribuibles a la función defensa.
Estado Presupuestario: En la medición, el criterio central deberá tomar en cuenta el gasto ejecutado al fin de cada ejercicio fiscal. Asimismo se deberán incluir todas las fuentes de recursos (Tesoro Nacional, leyes especiales, Entes autárquicos, etc.) que financien los gastos destinados a la defensa.
El estudio debe indicar las partidas del gasto a incluir pero no necesariamente separar los costos en cada uno de ellos.
El desarrollo de esta metodología que dará mayor transparencia a dichos gastos no implica entregar a CEPAL atribuciones de contraloría o auditoría del gasto en defensa.
El estudio deberá incluir un tesauro que señale la equivalencia de las expresiones utilizadas en cada país y proponga un léxico común.
La metodología desarrollada por sus características de común, estandarizada y concordante con las metodologías para la construcción de las Cuentas Nacionales podría ser extendida al resto de los países de la región.
Ambos países se comprometen a brindar toda la información que requiera la CEPAL para la realización de este estudio, entendiéndose que no será menester incluir un nivel de detalle que incluya conceptos de carácter estratégico que no tienen relevancia para la determinación del gasto, resultando suficiente proveer los montos de programas y una indicación general de su naturaleza.
En este sentido, se podrán también considerar los gastos de defensa que puedan aparecer imputados en otros Ministerios o simplemente no hayan sido considerados dentro de la contabilidad gubernamental.
Es importante destacar que entre los objetivos centrales del estudio, está el mostrar los montos y la evolución del presupuesto en el tiempo y, además, a través de la clasificación del gasto, mostrar las variaciones de las capacidades de defensa de cada país. Para esto, el modelo debería ser visto en consonancia con otras medidas de transparencia y fomento de la confianza tales como las informaciones enviadas sobre armas convencionales a los organismos internacionales o, en virtud de las obligaciones asumidas en los acuerdos internacionales.
II. Consideraciones para el estudio
Definiciones: Definir los alcances de la función defensa. Deberá aplicarse como criterio general que, en principio, todo el presupuesto en la jurisdicción de los Ministerios de Defensa o de las Fuerzas Armadas, se considerará como gasto de defensa, a menos que el país que excluya determinados rubros o programas contenidos en aquel, justifique que tienen otra función.
Definición de la expresión “Fuerzas Armadas”: Discriminación de las funciones de seguridad interna y de defensa.
En principio, se consideraría que en tal categoría se encuentran las tres ramas de las Fuerzas Armadas (Armada, Ejército y Fuerza Aérea). Tanto las Policías como la Gendarmería, Carabineros y la Prefectura argentina, estarían excluidas por cumplir actividades relacionadas con la seguridad interna.
Actividades de naturaleza no militar: Separar los gastos derivados de acciones de naturaleza no militar realizados por las Fuerzas Armadas.
En principio deberán estar incluidos pero pudieran excluirse de él, los montos que el país interesado justifique fueron utilizados específicamente en actividades que no constituyen función defensa (vg: asistencia en caso de catástrofes e incendios, provisión de servicios a la comunidad distintos de la defensa).
Industria de defensa e investigación y desarrollo: Identificar las actividades y programas de las Industrias de Defensa, del Área de Investigación y Desarrollo y de otros entes descentralizados bajo la jurisdicción del Ministerio de Defensa que no estén asociados a la defensa.
Otras actividades productivas: Separar las funciones productivas no asociadas a la defensa. En caso de actividades llevadas a cabo por entes dependientes de los Ministerios de Defensa o de las FF.AA., se aplicaría el criterio de inclusión en principio.
Actividades de defensa de otros organismos públicos: Identificar las actividades y programas que estén bajo la jurisdicción de otras dependencias del Estado que estén asociados con la defensa.
Actividades financiadas por los usuarios: Separar las actividades de administración de servicios financiadas por los usuarios del sector defensa como los servicios de bienestar y salud, evitando el doble registro. Cada país podrá excluir de este rubro los montos que se financien con contribuciones directas de los usuarios, excluyendo los correspondientes a deducciones salariales.
Desagregación de la información: Discriminación del gasto por nivel de jurisdicción y subjurisdicción. La información deberá discriminar en cada caso por Fuerza Armada (Ejército, Armada, Aeronáutica) y la estructura de conducción política (Ministerio de Defensa, Estado Mayor Conjunto) o a nivel de Secretarías y Subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación.
Actividades en la jurisdicción marítima: Análisis de las actividades de patrullaje sobre la jurisdicción marítima. Se incluye como gasto de defensa a menos que el país involucrado justifique lo contrario. En principio, las actividades de seguridad de la vida humana en el mar y seguridad en la navegación no deberán ser consideradas como gastos de defensa.
Control del tráfico aéreo: Se excluye de los gastos en defensa el control del tráfico aéreo orientado a la seguridad de la aeronavegación, administración aeroportuaria y otras actividades de las FF.AA. asociadas al sector de la aviación aerocomercial.
Operaciones de paz y control de fronteras: En consideración a que estas actividades pueden o no ser materia de defensa, en el análisis del gasto se debe definir la naturaleza de las mismas para determinar a que actividad se imputan.
Actividades de los servicios sociales: Los presupuestos para las actividades en salud, seguridad, educación, cultura, ciencia y técnica dependientes de los Ministerios de Defensa o de las FF.AA., deberán ser considerados como parte integral del proyecto de defensa, pudiendo descontarse rubros específicos que brinden servicios a la comunidad en general o con el alcance que sean financiados personalmente por los usuarios.
Gastos en personal y retiro militar (RA) o previsión social (RCH): Se debe incluir al personal militar, civil y temporario. Se debe analizar la previsión militar y su consideración como gasto social y su adecuada contabilización en un Ministerio distinto al de Defensa, según el caso.
Régimen impositivo y arancelario: Análisis del tratamiento de los impuestos y aranceles que afectan a las actividades relacionadas con la defensa, de manera que el mayor gasto asociado a estos conceptos no produzca sesgos.
III. Aspectos metodológicos
Nivel de agregación: A fin que el modelo sea simple de aplicar a varias situaciones y países, el grado de detalle de desagregación del gasto debe ser el necesario para una adecuada estandarización. Más bien, se deberá definir en detalle que gastos se incluyen o no en la contabilidad.
Tratamiento contable de las adquisiciones: Es importante destacar el tratamiento contable de las adquisiciones militares en el largo plazo, problemas de su imputación en las cuentas nacionales, de su consideración como deuda externa y como gasto fiscal. Dado que el gasto en defensa refleja en parte el potencial de armamentos es importante discriminar los gastos directos en armamentos de aquellos de financiamiento que hacen factible la adquisición.
Ayuda militar: La ayuda militar recibida de terceros se contabiliza como gasto en defensa en el país receptor sólo al valor pagado.
Financiamiento del gasto de defensa: Habría que considerar en gasto tanto lo aportado por el fisco como lo proveniente de otros sectores, en particular, descripción de aportes y transferencias a empresas públicas y privadas, descentralizadas o no, en materia de industrias de defensa, investigación y desarrollo.
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