A. Ámbito mundial
En materia de información pública internacional hay varias instituciones dedicadas a medir, recopilar y difundir antecedentes sobre los Gastos de Defensa y las transferencias de armas entre países, que permiten realizar estudios comparativos a partir de esas fuentes. En distintos estudios se han revisado las metodologías empleadas por los principales organismos internacionales dedicados al tema. [4] En este capítulo se resumen las conclusiones obtenidas en esos informes y, complementándolas con otros antecedentes, se analizan las características de los diferentes esfuerzos que obran en conocimiento de esta Secretaría, poniendo énfasis en la relevancia que tienen para la medición de los Gastos de Defensa de Argentina y Chile.
En primer lugar, el Fondo Monetario Internacional (FMI) publica anualmente en el Government Finance Statistics Yearbook (GSFY), datos estandarizados sobre los Gastos de Defensa del gobierno central consolidado para un gran número de países, entre ellos Argentina y Chile. Ese anuario recopila diversas categorías y desagregaciones del gasto gubernamental, entre las que se encuentran los Gastos de Defensa del gobierno central consolidado en el contexto de una clasificación funcional, siendo ésta una de las principales fuentes que permiten hacer comparaciones entre países con series para varios años.
Aparte de esa entidad, existen otros cuatro organismos que también se dedican a medir los Gastos de Defensa: las Naciones Unidas, en su publicación "Reducción de los Presupuestos Militares: Gastos Militares en Forma Normalizada Comunicados por los Estados"; el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IIEE) de Londres, que publica el informe "The Military Balance"; el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI); y anteriormente la Agencia para el Control de Armamentos y Desarme (ACDA), que a partir de abril de 1999 es parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Estas dos últimas instituciones están dedicadas también a la recopilación de datos en materia de transferencias de armas. Las instituciones que sólo publican informaciones sobre transferencias de armas son dos: el Servicio de Investigaciones del Congreso (CRS) de los Estados Unidos y nuevamente las Naciones Unidas, esta vez en su United Nations Register of Arms Transfer.
En todo caso, para el grueso de los informes publicados por esos organismos, se utilizan ciertos marcos de referencia comunes, que provienen, por un lado de la "Clasificación de las funciones de las administraciones públicas" (CFAP) de las Naciones Unidas, y por otro de un conjunto de definiciones metodológicas de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Así, las diferentes formas de medición no pueden considerarse como absolutamente independientes entre sí. Empero, también los países entregan directamente o permiten obtener antecedentes varios, con menores niveles de estandarización.
La tabla A resume la información presentada hasta el momento: se detallan las siete fuentes internacionales principales; se especifican las variables que incluyen en sus bases de datos (Gastos de Defensa y/o transferencias de armas); y se indican las referencias primarias usadas por cada institución, las que pueden emanar de la CFAP de las Naciones Unidas, de los lineamientos de la OTAN, o de informaciones varias de los países. De esta manera, el FMI usa como referencia a la CFAP en consulta con los países; [5] el IISS y la ex-ACDA utilizan el marco establecido por la OTAN para países miembros de ella y el presupuesto de cada país para los no miembros; el SIPRI tiene como guía a la OTAN; las dos publicaciones de las Naciones Unidas usan información entregada y clasificada directamente por los países; y el CRS sólo se remite a los datos del registro "U.S. Foreign Military Sales".
Respecto a la cobertura y medición de los Gastos de Defensa, la información que entregan los países tiene la desventaja de no estar estandarizada en todos los casos, para permitir una debida comparación internacional. Así, se reitera que los únicos marcos sólidos en ese contexto son la CFAP y los lineamientos de la OTAN, que no son completamente equivalentes entre sí. En efecto, existen diferencias en los rubros que abarca la función defensa, y por consiguiente en el gasto incurrido por los países en las actividades relacionadas con ella.
Así, por ejemplo, la OTAN considera las pensiones del personal militar como gasto de defensa, mientras que el GFSY del FMI lo incluye dentro del ítem "Social Security and Welfare". Esta última publicación, a diferencia de la OTAN, consolida en sus datos las transferencias internas del sistema de cuentas públicas, entre ellas las referidas a la defensa, de manera que quedan excluidas las operaciones que se realizan dentro del gobierno central.
TABLA A
FUENTES INTERNACIONALES: COBERTURAS Y REFERENCIAS
| Cobertura | Organismo | Referencias (a nivel mundial,
incluyendo a Argentina y
Chile)
| | Gastos de Defensa | Fondo Monetario Internacional
(FMI) | Preguntas a los países según
cuestionario basado en la
COFOG
| Naciones Unidas (Reduction of
Military Budgets…) | Información y clasificación
entregada por los países
miembros
| Instituto Internacional | de Estudios Estratégicos (IIEE) OTAN para países OTAN, y
datos presupuestarios para no
miembros
Uso de información pública
| Transferencias | de Armas Instituto Internacional de
Estocolmo | para la Investigación de la Paz (SIPRI) Se guía por la OTAN
| Estados Unidos, Agencia para el
Control de Armamentos y
Desarme (ex-ACDA) | OTAN para países miembros, | y datos presupuestarios para no miembros | Estados Unidos, Servicio de
Investigaciones del Congreso | De los registros de "U.S.
Foreign Military Sales"
| Naciones Unidas (Register of
Arms Transfer) | Información y clasificación
entregada por los países
miembros
| | |
Por otra parte, los gastos de las fuerzas de policía, control de fronteras, auxiliares o paramilitares son incluidas dentro del gasto de defensa por la OTAN, si es que éstas han sido equipadas y entrenadas para operaciones militares; el GFSY, en tanto, los incluye dentro del ítem "Public Order and Safety". En cambio, la defensa civil es parte del concepto defensa según el GFSY, pero no según la OTAN.
B. Gastos de Defensa e instituciones internacionales que los informan
Cabe recordar que las instituciones que realizan mediciones de los Gastos de Defensa de los países a nivel internacional son, aparte del FMI, cuatro: las Naciones Unidas, el IIEE, el SIPRI, y la ex-ACDA.
Las Naciones Unidas han venido desarrollando desde 1975 un sistema unificado de registros del gasto militar, [6] con el cual se solicita información a todos los países miembros. Estos registros se agrupan en tres ítem: costos de operación; adquisiciones y construcciones; e investigación y desarrollo. En el primero se contemplan todos los gastos corrientes, como los administrativos y el mantenimiento; en el segundo ítem se incluyen todos los bienes de capital, como los equipamientos y construcciones, y finalmente, en el tercero, se consideran los gastos de investigación de defensa conexos.
A pesar de tener este sistema varios años de vigencia, sus resultados han sido limitados. Respecto a las categorías establecidas por las Naciones Unidas, muchos países han argumentado no tener datos disponibles. Desde 1992, las Naciones Unidas proporcionan una fuente de información adicional, referida a la publicación de un Registro de Armas Convencionales, que es elaborado a partir de datos sobre transacciones de armamentos suministrados por cada país miembro.
El Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IIEE) usa las definiciones sugeridas por la OTAN, mientras que para los países no pertenecientes a ella se consultan directamente los antecedentes presupuestarios y otras fuentes de dominio público. Los datos disponibles se publican anualmente en el informe denominado “The Military Balance”; en particular, en éste se detallan distintos antecedentes sobre los contingentes de Fuerzas Armadas, reservistas, y paramilitares; así como sobre los armamentos existentes en cada país.
Por su parte, el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI) también se basa en la definición que la OTAN tiene del gasto en defensa. El tratamiento que se da a las importaciones militares es compleja, pero en términos generales puede decirse que las financiadas con fondos nacionales se consideran dentro del gasto de defensa, mientras se excluyen aquellas financiadas con recursos externos, por ejemplo donaciones.
La Agencia para el Control de Armamentos y Desarme (ex-ACDA) es un organismo del Gobierno de los Estados Unidos, que recopila información sobre Gastos de Defensa utilizando la definición de la OTAN para sus países miembros. A partir de ahí se hacen tres apreciaciones: primero, se excluyen los gastos civiles del Ministerio de Defensa respectivo y se incluyen los gastos militares de otros ministerios; segundo, la ayuda militar se incluye en el país donante; y tercero, la adquisición de equipo militar a crédito se computa en el momento en que se contrae la deuda y no cuando se ejecuta el pago. Para países no miembros de la OTAN, se recogen datos emanados de los Ministerios de Defensa. En este caso, la Agencia no indica si esa información incluye las importaciones de armamentos, lo que puede afectar el volumen y la variabilidad anual de los Gastos de Defensa.
En cuanto al Fondo Monetario Internacional (FMI), su publicación Government Finance Statistics Yearbook (GFSY), se basa en la CFAP de las Naciones Unidas. En la desagregación funcional de los gastos del gobierno central consolidado, [7] se calculan datos de los Gastos de Defensa, incluyendo en su definición la Administración, Supervisión y Operación de las Fuerzas Militares de tierra, mar y aire. También considera a otras fuerzas especiales, así como ingeniería, transporte, comunicaciones, inteligencia, materiales, personal, otras fuerzas y comandos no combatientes, reservas y fuerzas auxiliares de la Defensa. Finalmente, incluye gastos de la Defensa Civil, donaciones o préstamos del extranjero (en dinero o en especie), y a la investigación científica relacionada con la defensa.
El Fondo no incluye los gastos realizados con fines no militares, aunque sean realizados por departamentos o Ministerios de Defensa. Por lo tanto, en teoría se debería excluir gran parte de los gastos militares en Educación, Salud, Investigación y Desarrollo, y pagos de intereses por deudas militares. Además, no se deberían incluir pagos o servicios al personal retirado o ex-combatientes.
De esta manera y manteniendo su consistencia con la clasificación funcional del Gasto Gubernamental, no se consideran como Gastos de Defensa las pensiones militares (incluidas en "Social Security and Welfare"), ni los desembolsos de la policía, y de los guardias de costas y fronteras (considerados éstos como "Public Order and Safety"). Además, debido a que los antecedentes se refieren a gastos del gobierno central consolidado, éstos no incluyen las transferencias que pudieron haberse efectuado dentro de ese ámbito.
Los datos originales son entregados anualmente al Fondo por los organismos públicos encargados de la elaboración y control del presupuesto gubernamental de cada país, en función de un cuestionario elaborado por el propio FMI, limitándose éste sólo a verificar la consistencia interna de los datos entregados. La información proporcionada se calcula en las monedas nacionales correspondientes, en términos corrientes, y se trata de gastos efectivos (de caja) para cada año fiscal.
Las informaciones publicadas por el FMI en el GFSY, se refieren solamente a gastos del gobierno central consolidado, es decir no incluyen a todo el sector público, y son sólo de carácter global tanto para el gasto total del gobierno central consolidado, como para las distintas funciones del gobierno, incluyendo entre ellas la defensa. No obstante, han sido un aporte importante del FMI al conocimiento y la comparabilidad internacional entre países de los Gastos de Defensa, y de todo el gobierno central consolidado, por lo que cabe reconocer debidamente este significativo esfuerzo metodológico. (En el capítulo siguiente se retoma este tema.)
[4] Véase, por ejemplo, Lahera, 2000; Lahera y Ortúzar, 1998 y 2000.
[5] A pesar que la CFAP fue diseñada por las Naciones Unidas (véase al respecto, Naciones Unidas, 2000), es el FMI quien la usa exclusivamente como marco referencial, por lo que comúnmente ella se asocia a esta última institución y a su definición de los Gastos de Defensa.
[6] Según ya se señaló, denominado, "Reducción de los Presupuestos Militares: Gastos Militares en Forma Normalizada comunicados por los Estados".
[7]Este concepto se refiere a los gastos realizados por la Presidencia de la República, el Congreso Nacional, el Poder Judicial, los Ministerios, y sus respectivas dependencias.
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