En una línea que apunte a definir qué se debe costear o sobre la racionalidad económica para obtener el bien defensa, Thomas Scheetz(6), en su trabajo sobre los gastos militares en Guatemala, nos dice que en un sentido estricto el bien fundamental que se espera produzcan las fuerzas armadas, es la protección de la seguridad externa; de allí la sensatez, indica, de contribuir a financiar mecanismos que estén diseñados para defender la seguridad externa y que sean utilizados como tales. Se trata de maximizar sus beneficios invirtiendo en las áreas que técnicamente aseguren ese bien.
Sobre el impacto del gasto militar en el desarrollo económico en los países, Sheetz nos ofrece una síntesis de lo que han sido los paradigmas de análisis. Identifica por un lado el argumento que cataloga como típicamente keynesiano, que señala el gasto militar como un estímulo al crecimiento económico. En dicho argumento, y que desde ningún punto de vista, ni fue ni es extensivo para América Central, la inversión en defensa significa por ejemplo recursos humanos calificados que al haber sido reclutados por las fuerzas armadas están preparados para su futura inserción en el mercado laboral, proporcionando un impulso importante a la modernización de la economía, que se observa en la aparición de industrias de defensa tecnológicamente avanzadas, en la construcción de carreteras y otro tipo de infraestructuras, y del espíritu emprendedor y disciplinado de los militares, presumiblemente escaso entre los civiles.
Por otra parte, nos dice que los defensores de la posición contraria afirman que el efecto neto del gasto militar es retardar el desarrollo, debido a que no tiene una tasa de retorno relacionada con su ejecución presupuestaria, salvo su función de "póliza de seguro". Además, en los países en desarrollo no se produce dinamismo económico alguno pues el modelo de adquisición de equipo operativo y tecnología es básicamente mediante la importación lo que redunda en endeudamiento.
El especialista Ignacio Cosidó(7) más que apuntar a los efectos nocivos del gasto militar enuncia lo controvertido de su naturaleza pues son recursos que siempre están al escrutinio por obtener de ellos usos alternativos, y que generan discrepancias por la valoración del efecto o del bien(8) que produce, sea a favor de la paz o como causante de nuevos conflictos, e incluso por la definición misma de lo que es gasto en defensa y lo que no lo es.
3.1. Ajuste económico y evolución del gasto
Más allá de la valoración sobre el impacto y los procesos que se generan en la dinámica de las asignaciones presupuestarias para la defensa, lo cierto es que por hoy la responsabilidad de la defensa recae cada vez más en Estados muy limitados en sus opciones; con menos recursos y donde el costo de oportunidad de ejecutar una decisión es sensiblemente sentido en otra área, y donde la realidad presupuestaria obliga a tomar decisiones ante la disposición de recursos limitados que están en competencia constante.
También, la reducción en el gasto de defensa, que ha afectado también a otras áreas no es necesariamente mala. El neoliberalismo acompañado por su corriente democratizadora viene planteando la necesidad de construir mecanismos que permitan trabajar en una visión actualizada de la defensa, procurando hacer entender que la escasa disposición de recursos demanda una definición clara de los objetivos que persigue la defensa; objetivos que reflejen las reales necesidades en la materia.
Es por eso que no termina de insistirse que la actualización de la defensa pasa, necesariamente, por definir si las nuevas misiones que se agregan a las fuerzas armadas corresponden a los costos que el país está dispuesto a pagar en la producción del bien defensa. Máxime cuando existe la tentación de que ante un contexto donde la capacidad del Estado para cumplir con las necesidades sociales disminuyen, sea común querer pretender que los militares cada vez más se muevan hacia áreas donde se desarrollen servicios de apoyo que no sean cubiertas por programas civiles.
En efecto, los procesos de ajuste, estabilización y globalización marcaron las pautas para que los Estados redefinieran cuantitativamente la asignación de recursos en materia de defensa. La disciplina fiscal y la transición a la democracia fueron, sin duda, puntos de partida para tomar en serio al gasto militar. Como lo sugieren diversos analistas, de manera inevitable, dichas políticas de ajuste y estabilización sensibilizaron también a las fuerzas armadas en el tema de los costos y la eficiente utilización de los recursos, entendiendo también que en el juego democrático que se les presentaba era necesario adaptar sus estructuras operativas y mentales para garantizar la existencia institucional en los nuevos tiempos.
Para otros, los avances en la transparencia y el dinamismo que comienza a verse en ciertos niveles sobre la discusión de la asignación del gasto en defensa se debe en buena medida al peso y las acciones de las instituciones financieras internacionales, a quienes en gran medida se les adjudica la responsabilidad de los procesos de ajuste y saneamiento fiscal, pero también reconocen más el peso del juego democrático que posibilita la creación de instancias que demandan paulatinamente un mayor control y conocimiento sobre los asuntos económicos de las fuerzas armadas. Situación que está obligando a repensar seriamente el asunto de la asignación de recursos a la defensa.
La obtención de información para analizar la asignación presupuestaria del Ejército de Nicaragua no presenta mayor problema en tanto la información obtenida corresponde a fuentes de acceso público como las leyes generales de presupuesto de la República, pero un análisis detallado de la distribución presupuestaria resulta un ejercicio casi estéril pues la información que se brinda es pobre y estrictamente orientada a costos.
A continuación se presenta una radiografía del presupuesto y del gasto de las fuerzas armadas en Nicaragua entre 1990 y 1999, con el ánimo de describir su evolución, orientación y ejecución, entendiendo que el mejor ejercicio para el cálculo adecuado del gasto en defensa resulta, en sentido estricto, de un proceso político y no económico.
(millones de US$)
| AÑO | |||||||||
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 |
| 177 | 51 | 42.8 | 35.8 | 33.7 | 31.1 | 28.2 | 25.8 | 25.4 | 24.8 |
Cuadro 1: Presupuesto militar asignado 1992 - 1999 (millones de US$)
El Ejército de Nicaragua tuvo, sin lugar a dudas, el proceso de reducción presupuestaria más acelerado de América Latina. Entre 1990 y 1992 éste pasó de 177 millones de dólares a 42.8 millones en 1992. Entre 1992 y 1999 la reducción presupuestaria anduvo en el orden del 42%, siendo la reducción total en millones de dólares de un 85% en el transcurso de 9 años. A partir de 1997 comienzan a darse variaciones menos significativas pero siempre manteniendo una tendencia a la baja.
1992 - 1999
Cuadro 2: Composición total presupuesto militar
La información registrada señala que entre 1992 y 1999 el Ejército de Nicaragua registró para sus actividades unos 247.48 millones de dólares, siendo los rubros principales los correspondientes a servicios personales con un 46.7% del total, materiales y suministros con un 24. 9% y servicios no personales con un 19.9%, juntos representan el 90% del total presupuestado entre 1992 y 1999. Bienes de capital como compra de armamentos y construcciones no reportan asignaciones presupuestarias en estos años.
Cuadro 3: Composición presupuesto militar 1992 - 1999 millones de US$
Cuadro 4: Evolución del presupuesto en los rubros de: servicios personales, servicios no personales y materiales y suministros
Entre 1992 y 1999 el rubro de servicios personales tuvo una reducción neta del 49.47%. Los mayores niveles de reducción se ubican en el período 1992 - 1994 con 26.9% del total registrado. Entre 1995 y 1999 se dieron variaciones mínimas con tendencias a la alta a partir de 1996. En cambio, el rubro de servicios no personales presenta una tendencia a la reducción, a partir de 1993. En términos de gasto neto entre 1992 y 1999 sufrió una reducción del 37.7%.
Del gasto total, en el período analizado, el rubro de materiales y suministros tuvo la tendencia menos uniforme de todas, con períodos de bajadas en 1992, 1993 y 1995, de 1996 a 1999 se dio un incremento de año en año. Para 1999 la asignación presupuestaria en materiales y suministros representaba un 36% menos en términos netos respecto a 1992, siendo 1996 el año de menor asignación con un 41% menos, conforme a 1992 año de mayor asignación presupuestaria.
| Año | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 |
| 160.821 | 47.998 | 47.222 | 36.891 | 34.506 | 33.378 | 31.284 | 30.132 | 27.707 | 26.757 |
Cuadro 5: Gasto reportados en defensa 1990 - 1999 millones de US$
Con excepción de los años 1990 y 1991 los gastos reportados hasta 1999 en defensa fueron superiores a los asignados en los presupuestos. Un factor que explica este fenómeno son las partidas extrapresupuestarias regularmente otorgadas para apoyar las actividades de orden interno en las zonas rurales. Aunque el Ejército desarrolla este tipo de misiones y, de alguna forma, se ha estructurado para poder enfrentarlas, lo realizado está sobrepasando la dimensión del involucramiento previsto en ese tipo de actividades. En 1998 se suman las partidas otorgadas para enfrentar las actividades de apoyo durante y después del Huracán "Mitch". Según estimaciones propias a partir de datos obtenidos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el monto extrapresupuestario asignado y reportado como gastos en el sector defensa asciende, entre 1992 y 1999, a 20 millones de dólares.
1990 -1999
| Año | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Gasto en defensa | 160.821 | 47.998 | 47.222 | 36.891 | 34.506 | 33.378 | 31.284 | 30.132 | 27.707 | 26.757 |
| %PIB | 10.28 | 2.80 | 2.56 | 2.04 | 1.86 | 1.77 | 1.60 | 1.50 | 1.24 | 1.20 |
Cuadro 6: Gastos de defensa como % del PIB
Entre 1990 y 1999 el gasto en defensa con relación al PIB tuvo una reducción del 88%. Sólo entre 1990 y 1992 se dio una reducción del gasto militar como porcentaje del PIB del 75%, manteniéndose con una tendencia menos acelerada a la baja desde 1993 hasta 1999 con un 41.1%.
| Año | ||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| 29.49 | 9.74 | 8.64 | 6.60 | 5.46 | 4.78 | 4.39 | 3.64 | 3.16 | ||
Cuadro 7: Gastos de defensa como % de gastos del gobierno central
Como gastos del gobierno central (GGC) los gastos en defensa entre 1990 y 1999 tuvieron una reducción del 89%, produciéndose la caída más severa entre 1990 y 1991 por el orden del 66%. Entre 1992 y 1999 la reducción del gasto en defensa anduvo por el 63% respecto a los gastos totales del gobierno central.
Como gasto neto la reducción del gasto en defensa como % del Producto Interno Bruto (PIB) y de gastos del gobierno central (GGC) descendieron entre 1990 y 1999 un 88% y un 89% respectivamente.
| Rubro | Gasto en defensa como % | Reducción | |
|---|---|---|---|
| 1990 | 1999 | ||
| % PIB | 10.28 | 1.20 | 88% |
| % GGC | 29.49 | 3.16 | 89% |
Cuadro 8: Gastos de defensa vs. gastos del gobierno central (millones US$)
Con excepción de los años 1990-1991 los gastos del gobierno central aumentaron regularmente hasta 1999. Según nuestras estimaciones realizadas sobre la base de cifras del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en este período los GGC pasaron de 546 millones de dólares a más de 846 millones en 1999. En oposición, la presencia de gasto en defensa tuvo una tendencia a la baja, con una leve excepción del período comprendido entre 1998 y 1999. Para 1990 los gastos en defensa ascendieron a un 29.49% con relación a los gastos del gobierno central, pasando a un 9.74% en 1991, hasta llegar en 1999 al 3.16% sobre el total de gastos.
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| PIB | 1564.7 | 1714.6 | 1843.4 | 1806.0 | 1851.9 | 1884.4 | 1958.7 | 2012.1 | 2159.91 | 2226.9 |
| Gastos defensa | 160.821 | 47.998 | 47.222 | 36.891 | 34.506 | 33.378 | 31.284 | 30.132 | 27.707 | 26.757 |
Cuadro 9: Gastos de defensa vs. PIB (millones de dólares)
Entre 1990 y 1999 el PIB tuvo un repunte de alrededor del 42% pasando en esa fecha de 1.564.7 millones de dólares a 2.226.9. En el gráfico se observa la evolución contraria del gasto en defensa como gastos en millones de dólares con relación al PIB una reducción de US$160.821.000 en 1990 a US$26.757.000 en 1999.
| FECHA | EFECTIVOS |
|---|---|
| Ene.90 | |
| May. 90 | 79,737 |
| Jun.90 | 61,647 |
| Jul.90 | 41,140 |
| Oct.90 | 33,218 |
| Nov.90 | 27,864 |
| Ago.91 | 24,774 |
| Dic.91 | 23,781 |
| Sep.92 | 21,710 |
| Nov.92 | 16,200 |
| 1993 | 15,250 |
| 1994 | 14,553 |
| 1995 | 14,553 |
| 1996 - 1999 | 14,083(9) |
Cuadro 10: Reducción de efectivos del Ejército
Como se señaló, la reducción del gasto en defensa tuvo como vértice la reducción de efectivos del entonces Ejército Sandinista. En sus distintas fases entre 1990 y 1996 las fuerzas armadas redujeron sus efectivos en un 83%. Desde finales de 1992 el proceso de reducción es menos vertiginoso alcanzando en este período un 13% sobre el total de efectivos. Para el año 2000 se habla de otro recorte de efectivos que dejó el Ejército de Nicaragua con 12.100 hombres. La justificación para recorte se relaciona con criterios estrictamente económicos y se desconoce a ciencia cierta cuáles serían las áreas afectadas, qué incidencia o participación está teniendo el Ministerio de Defensa -que al parecer es ninguno- y qué nivel de la burocracia civil, más allá de las vinculadas con la conducción económica del país, en el diseño de este plan de reducción. Información útil para los decisores si se considera que los efectivos militares alcanzan a 12.709 efectivos y no más de 14.000 como se conoce.
| FECHA | EFECTIVOS | GASTO EN MILLONES (US$) |
|---|---|---|
| 1990 | 86,810 | 160.821 |
| 1991 | 23,781 | 30.132 |
| 1992 | 16,200 | 27.707 |
| 1993 | 15,25 | 36.891 |
| 1994 | 14,553 | 34.506 |
| 1995 | 14,553 | 33.378 |
| 1996 | 14,084 | 31.284 |
| 1999 | 14,084 | 26.757 |
Cuadro 11: Relación efectivos militares - gastos 1990 - 1999
Entre 1996 y 1999 el número de efectivos militares se mantuvo y en el mismo período se dio una reducción del gasto en un 14%, al pasar de más de 31 millones de dólares en 1996 a poco menos de 27 millones en 1999(10).
En el año 2000 el presupuesto del sector defensa es poco más de 28 millones de dólares(11). Originalmente el monto ascendía unos 25.6 millones(12) de dólares, pero en la ley 327 "Ley Anual de Presupuesto General de la República", se autorizó 2.8 millones de dólares más para enfrentar el conflicto limítrofe con Honduras. Este artículo dice textualmente que "mientras persista el actual conflicto limítrofe con Honduras, se autoriza al presidente de la República en consulta con las Comisiones de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto y Defensa y Gobernación de la Asamblea Nacional de disponer de cualquier partida presupuestaria del Presupuesto General de la República que sea indispensable con el fin de ser destinada al Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional para la defensa de la Soberanía, de la Independencia y de integridad territorial"(13). Se maneja que esos 2.8 millones de dólares están dirigidos a reforzar la fuerza naval con la adquisición de lanchas patrulleras.
3.2 Lineamientos sobre el impacto de la asignación presupuestaria
De un esquema de disponibilidad irrestricta de recursos para la defensa por el conflicto militar que enfrentaba el país donde también se movilizaban recursos humanos y técnicos que no eran estrictamente militares, pero que eran parte de un Estado que se enmarcaba en función de la defensa y que fortalecía el aspecto letal con la mayor cantidad de recursos que estuvieran disponibles se pasa a un esquema de restricción sin precedentes para contribuir y consolidar el proceso de paz, mediante la desmilitarización y desarme en el área.
Un rápido análisis de las composiciones presupuestales del gasto en defensa indica que disponemos de unas fuerzas armadas estructuradas sobre la base de recursos humanos con casi nulas asignaciones en bienes de capital o compra de equipos militares. Aunque de la información obtenida no se puede establecer si en el rubro de transporte y comunicaciones hubo inversión en capital la asignación no es importante, a excepción del año de 1997. Aunque la mayor parte del gasto militar corresponde a gastos de funcionamiento, fuentes militares indican que aún así permite el sostenimiento básico en la infraestructura y técnica letal en las fuerzas armadas, sin obviar tampoco los niveles de relativa caducidad del equipo que provino de los países del bloque socialista. A partir de 1996 la evolución presupuestaria fue uniforme.
El análisis del gasto en el rubro de servicios personales permitió conocer que hubo una caída de los sueldos y salarios militares, y reducciones en los pagos de servicios básicos.
En general, una evaluación más detallada de la asignación, distribución y gasto es un asunto no poco complicado pues este proceso como lo hemos venido estableciendo no se desarrolla en el marco de una política pública de defensa que defina el alcance y marco para la utilización de los recursos.
Además, los mecanismos de asignación no se enmarcan en una definición explícita de las necesidades de defensa, que favorezcan la multiplicidad de funciones que desarrolla el Ejército de Nicaragua, lo que limita una evaluación óptima sobre la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos asignados a defensa.
Los actores sociales, militares y civiles aceptan que las severas distorsiones económicas que significan para el país los sobredimensionamientos de las asignaciones presupuestarias a defensa. Esto creó el ambiente para reducir su impacto y la presencia en las estructuras presupuestarias del gasto público. Esto redundó en que la orientación de políticas que afectan al sector se preocupen básicamente en la medición del impacto del gasto en el desarrollo del país, y aunque válido el enfoque, ha existido poco o es precoz el interés por trabajar en el análisis de la distribución del gasto en defensa, como elemento que contribuye a una mayor eficacia y eficiencia en su ejecución en el marco de objetivos claros.
Definir un marco metodológico que influya en el debate político que se encamine a i) definir las amenazas a los objetivos nacionales, ii) orientar las políticas para hacer frente a esas amenazas y alcanzar las metas propuestas, y iii) obtener la estimación de dichos costes.
La ausencia del marco metodológico y conceptual que guíe la orientación presupuestaria dificulta un ejercicio adecuado para la asignación de recursos para la defensa. La elaboración de dicho marco ayudaría a definir, por ejemplo, qué es a lo que corresponde ser asignado como gasto militar o profundizar en el análisis de las misiones que les corresponde desarrollar al Ejército de Nicaragua para maximizar los resultados que se esperan del bien defensa.
(6) Thomas Scheetz,, "Gastos militares en Guatemala. Su impacto fiscal y macroeconómico" en Diálogo Centroamericano, No.31, Junio - Julio, 1998.
(7) Ignacio Cosidó, "El Mercado Político y Recursos para la Defensa" en La Defensa: un bien público, La Paz, Ministerio de Defensa Nacional, La Paz, 1999, pág. 96.
(8) Sobre la valoración del efecto o de la calidad del bien que produce la inversión en defensa y sus mecanismos de asignación, Cosidó indica que su característica de bien público por excelencia, unido a las limitaciones en el acceso a la información hacen que la percepción sobre su utilidad sea mucho más limitada que la que se puede obtener sobre otros bienes que brindan otro tipo de servicios públicos. La naturaleza intangible del efecto que produce hace que su magnitud, consumo y utilidad no pueda ser apreciada adecuadamente. En términos generales acusa sobre la debilidad conceptual de apreciar las decisiones sobre la cuantía de los recursos que un país debe asignar a la defensa a partir de una función de demanda teórica, y de un proceso que no es resultado de mecanismos que tienen que ver más con lo político que económico, en el que interviene un conjunto de actores y factores alejados de lo que es un proceso racional de búsqueda dentro de la lógica del libre mercado del mayor grado de bienestar social posible.
(9) Los 14.083 contabilizados se dividen en 12.709 efectivos que van de soldados hasta oficiales y 1.374 civiles que trabajan directamente para el Ejército de Nicaragua.
(10) Para 1998 la composición del Ejercito de Nicaragua era de 2.016 oficiales, 289 sub oficiales, 780 clases, 9.624, soldados, 1.374 civiles.
(11) Este monto corresponde a un presupuesto total de poco menos de 355 millones de córdobas que se dividen en 319.581.539 incluidos en la Propuesta de Ley Anual de Presupuesto General de la República, y 35.000.000 que se agregan en la mencionada Ley N0. 327.
(12) Para la conversión en dólares de los montos asignados en defensa en el Presupuesto General de la República se utilizó la tasa oficial promedio de enero a abril de 2000 cuyo monto es de 12.44 córdobas por dólar.
(13) Ley No. 327, "Ley Anual de Presupuesto General de la República 2000, Arto. 23
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