A pesar de las severas limitaciones conceptuales y prácticas de los procesos que influyen en la asignación presupuestaria, se han logrado avances significativos en la definición de instancias y mecanismos que favorecen la participación de civiles en el proceso de asignación y ejecución presupuestaria en el sector defensa. Mecanismos que afinados y utilizados adecuadamente pueden comenzar a asegurar la preeminencia de la capacidad de formulación y control civil sobre las necesidades presupuestarias de la defensa en un contexto de desarrollo, equilibrio regional, disciplina fiscal y eficiencia en el gasto.
4.1. El marco general para la asignación presupuestaria
En Nicaragua la asignación presupuestaria de todos los Ministerios del Estado, al igual que sus actividades, está regida por la Constitución de la República. Esta, en el Título VI, Capítulo III, Arto. 112, establece que "la Ley de Presupuesto General de la República tiene vigencia anual y su objeto es regular los gastos de los órganos del Estado y deberá mostrar las diferentes fuentes y destinos de todos los ingresos".
En el artículo 113 de la misma indica que "Corresponde al presidente de la República la formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, el que deberá someter para su discusión y aprobación a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia".
La Ley del Régimen Presupuestario(14) establece los procedimientos que regulan la formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación del Presupuesto General de la República. Los artículos 21 y 24 indican que es el Presidente de la República quien presentará el Proyecto de Presupuesto a la Asamblea Nacional a más tardar el 15 de Noviembre, donde deberá aprobarse antes de la clausura de la Legislatura(15).
La ley anual de presupuesto concentra las cantidades aprobadas para cada institución, las reducciones, las ampliaciones y a qué rubros estarán destinadas éstas para el año fiscal correspondiente. Como complemento de la Ley Anual de Presupuesto encontramos los "Anexos", que definen los niveles de gastos sectoriales.(16)
En general las herramientas jurídicas que rige el quehacer presupuestario en Nicaragua es en primer término lo establecido por la Constitución de la República, la Ley de Régimen Presupuestario y los términos de procedimiento que se aprueban en la Ley Anual del Presupuesto de la República.
4.2. El proceso presupuestario para la defensa
Operativamente los presupuestos del Ejército y del Ministerio de Defensa son elaborados independientemente por cada una de estas instituciones y presentados por separado a la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para el año 2000 el presupuesto del Ejército de Nicaragua fue presentado bajo el concepto de "Defensa Nacional" y el presupuesto del Ministerio de Defensa como "Actividades Centrales". En la Ley General de Presupuesto de la República 2000, este rubro se presentó para su aprobación en la Asamblea Nacional como "Ministerio de Defensa".
La información disponible nos que la formulación presupuestaria que realiza el Ejército de Nicaragua para el rubro "Defensa Nacional" es absolutamente autónoma en su concepción de cualquier gestión o intervención civil. Esto, no obstante las facultades atribuidas con la creación formal del Ministerio de Defensa en 1997 y sus responsabilidades en las áreas presupuestarias establecidas en la Ley 290(17) -Arto.20, inciso f- de coordinar y dirigir la formulación del presupuesto del Ejército de Nicaragua y supervisar su ejecución.
La vice Ministra de la cartera de defensa afirmó en enero del 2000 que el presupuesto del Ejército de Nicaragua seguía siendo elaborado directamente por personal militar y -a excepción del año 1997- presentado directamente ante la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, instancia que posteriormente se encarga de fusionar ambas propuestas de trabajo -las de "Actividades Centrales" formulada por el Ministerio de Defensa, y las de "Defensa Nacional" elaborada por el Ejército de Nicaragua- bajo el rubro del Ministerio de Defensa".(18)
La toma de decisiones para la aprobación del monto de la asignación presupuestaria es ejecutada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que elabora el marco presupuestario en donde se incluye la partida del Ministerio de Defensa, estableciendo el respectivo techo de gastos para las fuerzas armadas quienes lo adecuan a sus necesidades en correspondencia con los planes y objetivos. Una vez elaborado el presupuesto es enviado a través del Ministerio de Defensa al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que sea remitido al poder legislativo donde es analizado en las diversas comisiones para las modificaciones pertinentes y aprobado para el año fiscal correspondiente.
En términos generales el proceso para la asignación presupuestaria de la defensa está básicamente concentrado a nivel del poder ejecutivo. Debido en gran medida a que los compromisos macroeconómicos de saneamiento del sector público hacen de la realidad presupuestaria un tema muy complejo. Esto otorga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un nivel de preeminencia claro en su determinación.
A pesar del marco jurídico institucional aceptable para ejercer más incidencia sobre este proceso, el rol de la Asamblea Nacional y del Ministerio de Defensa es limitado y sin liderazgo en la formulación y distribución presupuestaria. Desde la Asamblea Nacional no se asume, al menos en lo que se refiere a la defensa, que "el mejor instrumento para hacer política o influenciar en la política es el presupuesto"(19). Las inercias del poder legislativo en los procesos presupuestarios pueden asociarse además al compromiso político de mantener y darle cumplimiento a las políticas macroeconómicas que procuran los balances en las cuentas fiscales.
4.3. Los escenarios internos del proceso presupuestario de la defensa
4.3.1. Ministerio de Defensa
La ley No. 290 de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, en su Arto. 20, inciso f, define que le corresponde al Ministerio de Defensa "coordinar y dirigir la formulación del presupuesto del Ejército y supervisar su ejecución".
Para ello ha definido en su Reglamentación(20), Capítulo 3, estructuras operativas que prevén el desarrollo de esta facultad:
La Sección 2, Art. 72, inciso 4, otorga a la Dirección General de Asuntos Militares la facultad de "establecer una comisión mixta con el Ejército de Nicaragua, y coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de Ley de Presupuesto en los rubros correspondientes al Ejército de Nicaragua y supervisar su ejecución".
En el Arto. 75, del mismo Decreto, a la Dirección de Presupuesto y Asuntos Militares se le define como misión "establecer criterios, coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de Presupuesto del Ejército de Nicaragua", así como "supervisar y evaluar la ejecución del presupuesto asignado al Ejército de Nicaragua". Esta dirección, sin embargo, en la estructura orgánica del Ministerio de Defensa (presentada en el Presupuesto General de la República 2000) no existe, pero sus funciones están facultadas para ser ejercidas por la Auditoría Interna en el Art. 27 de este Decreto, incisos 3.1 y 3.3
Las facultades establecidas a la Auditoría Interna están referidas al asesoramiento del Ministro de Defensa en el control interno de la entidad, así como para evaluar la correcta utilización de los recursos públicos, verificando el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias. Le determina además responsabilidades para medir el cumplimiento de los objetivos planteados a desarrollar en relación con los recursos asignados. Responsabilidades, hasta hoy, primarias relacionadas al ejercicio de la evaluación y control de los recursos administrativos que se ejecutan únicamente en las actividades centrales del Ministerio de Defensa; un 4% del total del presupuesto asignado al Ministerio de Defensa. (Matus, 2000)
En el capítulo 2, Artículo 29, inciso 3 de este mismo Decreto, se faculta a la Dirección General Administrativa a supervisar que se apliquen conforme a la ley los controles internos de administración financiera.
En la práctica, los niveles de participación del Ministerio de Defensa en la formulación, seguimiento y control de la ejecución presupuestaria son mínimos. Aunque cuenta con el marco jurídico fundamental para desarrollar sus acciones, institucionalmente no dispone ni de los marcos referenciales necesarios para evaluarlo, ni de los recursos humanos y logísticos que permitan cubrir los requerimientos técnicos y metodológicos para el efectivo control del gasto(21). Es justo entender entonces que la Reglamentación de esta ley en lo que se refiere a la cuestión presupuestaria solo llega a ser "una buena ley", muy lejos de ser asumida o puesta en práctica por los mecanismos o instancias que confiere esta ley.
Desde este punto de vista, la autonomía con que el Ejército elabora su partida presupuestaria no debe entenderse como el resultado de desavenencias institucionales entre las fuerzas armadas y el Ministerio de Defensa, ni como el resultado de actitudes orientadas a monopolizar las decisiones que competen a la formulación presupuestaria; al contrario, los puntos pendientes refieren a las efectivas capacidades que, conforme a lo que dicta la ley, pueda ejercer el Ministerio de Defensa.
En febrero de 2000 el entonces Comandante en Jefe del Ejército de Nicaragua, General Joaquín Cuadra, declaraba que si bien el Ministerio de Defensa había pasado a ser en alguna medida poco importante después de lograrse el requisito político durante las administraciones de la presidente Chamorro y el presidente Alemán de subordinar a los militares al poder civil; para las fuerzas armadas era "un objetivo estratégico para el Ejército que existiera un Ministerio de Defensa fuerte, vigoroso, activo, que trabaje directamente con el Ejército, que haga las funciones que la ley establece, que revise el presupuesto del Ejército de manera mucho más minuciosa, mucho más adecuada, que elabore con el Ejército las políticas de adquisición, de renovación de equipos, las políticas generales, todas las misiones y atribuciones que tiene"(22).
La ley ubica diversos niveles de incidencia y de capacidad de decisión del Ministerio de Defensa en la formulación y control presupuestario del gasto de defensa, pero mientras el Decreto 71-98 en su capítulo 3 crea las estructuras funcionales para fortalecer las capacidades civiles sobre el gasto de defensa, en el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar no existe ninguna referencia, explícita o clara, sobre la participación civil en aspectos claves referidos a la formulación, control, monitoreo o seguimiento del presupuesto de defensa(23).
En dicho Código se dice que en el cumplimiento de sus funciones y objetivos el Ejército podrá "elaborar y proponer al Presidente de la República a través del Ministerio de Defensa, o de la instancia correspondiente en su caso, su propuesta de presupuesto anual".(24)
Esto ha dado lugar a indicaciones que apuntan a un vacío jurídico en el Código de Organización Militar sobre la participación civil en la formulación presupuestaria tenga un marcado grado de autonomía funcional de las fuerzas armadas que limita la consolidación de un modelo democrático en las relaciones civiles militares. En dicha ley se menciona al Ministerio de Defensa simplemente para cumplir con una formalidad de la administración pública, asignándosele una función de "pasamanos entre el Ejército y el Presidente de la República en un aspecto muy puntual y específico".(25)
Los vacíos presentes en el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar respecto a la jurisdicción y competencia civil en la formulación presupuestaria es uno de los puntos pendientes para negociaciones que persigan las reformas de dicho Código que permita desarrollar en el marco de la ley las facultades institucionales del Ministerio de Defensa; facultades que desde la conformación del Ministerio de Defensa han permitido un desarrollo mínimo en la coordinación de las actividades presupuestarias entre la Dirección General de Finanzas del Ejército de Nicaragua y la Dirección General Administrativa Financiera del Ministerio de Defensa.
4.4. Los escenarios externos del proceso presupuestario de la defensa
4.4.1. Asamblea Nacional
El rol de la Asamblea Nacional en el control del gasto de defensa es mínimo, casi nulo. Esta incapacidad para el control de su ejecución viene de la asignación misma, donde no hay un examen crítico en la definición de las necesidades de defensa.
Pero, en términos generales, la ausencia de un debate técnico sobre este tema no sólo es el resultado de la falta de consenso político para asumir su discusión, existen debilidades internas y objetivas que tienen que ver por ejemplo, con la alta rotación de los miembros de las comisiones dentro de la Asamblea, lo que no permite crear niveles de especialización adecuados sobre los temas de defensa y seguridad que podría esperarse, por ejemplo, de la Comisión de Defensa y Gobernación(26). Además, la Asamblea Nacional no dispone de ningún tipo de asesoría especializada en estos temas, ni de los recursos logísticos mínimamente necesarios para hacer este tipo de evaluación en el sector defensa.
En consecuencia, no es aventurado señalar que no existen indicadores claros que indiquen (pasado el furor político de las reformas legales en material militar y que concluyen con la promulgación del Código de Organización Jurisdicción y Previsión Social Militar), una activa participación o iniciativas de la Asamblea Nacional y su Comisión de Defensa y Gobernación o de la Comisión de Asuntos Económicos en afianzar la competencia en los temas que competen a la defensa nacional y sus fuerzas armadas, y más particularmente en el área de la asignación presupuestaria.
Pero esto se relaciona también con la carencia de directrices o insumos donde enmarcar la discusión. "Las prioridades nacionales en materia de defensa son enunciadas, por supuesto, enmarcadas en la Constitución, y los objetivos del Ejército son algo que no es ampliamente discutido con los actores políticos del país. La Asamblea, a través de la Comisión de Defensa y Gobernación, no ha participado en ningún tipo de discusión formal sobre este tema, y las prioridades nacionales en materia de defensa necesitan precisarse y fijarse si queremos tener un presupuesto que responda a las reales necesidades del país "(27).
Institucionalmente la Asamblea Nacional(28) dispone de la base jurídica que permite el monitoreo del gasto público, incluido el de defensa y posee, también, las facultades para ejercer actividades de control de forma un poco más específicas a través de la Comisión de Defensa y Gobernación(29). Sin embargo, su nivel de incidencia o gestión para este control es prácticamente inexistente. En general, las respuestas de la Asamblea Nacional ante el tema de la defensa y, más específicamente, al del control sobre la asignación y ejecución presupuestaria tienden a ser coyunturales y reactivas y, en general, carecen de metodologías prácticas que les permita incidir en la toma de decisiones en esta área del gasto público.
4.4.2. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República al igual que en la mayoría de las experiencias de América Latina, ejerce un control muy limitado sobre la forma en que se maneja el gasto de defensa, "siendo el único control que se ejerce meramente aritmético en cuanto a la liquidación del presupuesto". (30)
Algunos de los niveles donde se ha ejercido un cierto control tienen que ver con las estructuras internas del Ministerio de Defensa, o como se conoce dentro del presupuesto de defensa del año 2000, en el área de las "Actividades Centrales". Una de las pocas acciones para monitorear el gasto ha sido, por ejemplo, que en junio de 1999 se efectuó una evaluación a la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Defensa, con el propósito de obtener información para la planeación de la auditoría de los estados financieros del gobierno central y poderes del Estado.
En cuanto al Ejército se han efectuado auditorías por delegación al Instituto de Previsión Social Militar (IPSM) a través de firmas privadas como la Price Water House and Coopers. También la Contraloría General de la República desarrolla gestiones con los altos mandos del Ejército de Nicaragua para la evaluación de los registros de las fuerzas armadas y orientarlos en el cumplimiento de la ley orgánica de la Contraloría, la aplicación de las Normas de Auditoría Gubernamental (NAGUN) y de los manuales emitidos por ese órgano para hacer más efectivo el desarrollo de futuras auditorías a las fuerzas armadas.
Asimismo, la Contraloría General de la República desarrolla esfuerzos para capacitar al personal técnico auditor de la institución, para mejorar el conocimiento de las áreas de gastos referidas a la defensa, para facilitar el análisis y la evaluación de la información en las labores del control del gasto.
La información obtenida desde la Contraloría General de la República indica que aparte de la confidencialidad con que se maneja el presupuesto militar, técnicamente no es fácil su análisis y control pues los recursos asignados al Ejército están incorporados en el Presupuesto del Ministerio de Defensa, pero éste (el Ministerio de Defensa en su denominada sección central) no coordina, ni supervisa, ni dirige la formulación y ejecución del Presupuesto del Ejército. En la práctica los desembolsos de la asignación presupuestaria son entregados por separados y así mismo son justificados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que limita una revisión integral de los gastos de defensa.
4.5. Mecanismos administrativos de control en marcha que facilitarían la labor de asignación y control
A pesar de las eventuales y superables limitaciones institucionales que puede presentar la efectiva participación y control civil en la formulación presupuestaria y el monitoreo del gasto en defensa, y que son más de orden técnico que jurídico, administrativamente se están dando importantes reformas en la gerencia del sector público que permitirían desarrollar, en un nivel aceptable, la incidencia de los civiles en esta área
En lo general estos avances se vinculan con aspectos referidos a la modernización del Estado en la administración de los recursos públicos en un marco en el cual se procuren definir marcos de referencias y metodología administrativas y financieras que orientan que las inversiones públicas cubran, de manera eficiente y efectiva, las reales necesidades que demanda el país.
Se han desarrollado esfuerzos hacia la planificación y control de los procesos de presupuestación y ejecución de los programas gubernamentales. Un ejemplo lo constituye el Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa y Auditoria (SIGFA) (31), técnica que orienta la presupuestación a programas y resultados, y que desde 1995 viene desarrollando metodologías presupuestarias y contables para el apoyo a los procesos de control interno y externo gubernamental.
El SIGFA define procesos para las operaciones financieras y programáticas de la presupuestación y el gasto público en términos de metas y resultados, favoreciendo la obtención, recopilación y sistematización de información actualizada para la toma de decisiones en la gestión gubernamental.
Entre sus objetivos están:
Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas y los proyectos del sector público. Asimismo, interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los controles internos y externos, facilitando la vigilancia de la gestión pública por parte de la Asamblea Nacional y de la comunidad(32).
Dentro de las estrategias para el seguimiento del gasto público, el SIGFA se orienta al registro de la información sobre la ejecución física de los programas, proyectos y actividades para generar interrelaciones analíticas que ayuden a dar seguimiento y avaluar los resultados y el cumplimiento de las metas presupuestarias. Sobre la base de estos registros de información se genera y difunde información financiera y operativa bajo la forma de estados contables de situación financiera y patrimonial, y de informes analíticos, gerenciales y estadísticos, requeridos para supervisar la operación eficiente y eficaz del sector.
Este sistema ayuda a que la función presupuestaria disponga de mecanismos que permitan seguir de cerca la ejecución, así como medir los resultados entre lo programado y lo ejecutado, con la finalidad de adoptar en tiempo y forma las medidas correctivas necesarias.
En el proceso se generan dinámicas que con diferentes niveles de interacción permiten el análisis de las metas proyectadas, de los impactos producidos por las acciones, de la gestión de las instituciones que ejecutan las acciones, de la medición precisa de la producción obtenida, y de la comparación de las metas programadas con las metas alcanzadas. Evidentemente que no existen, hasta hoy, indicadores que validen esta metodología de formulación y control presupuestario desde poder alguno del Estado hacia la esfera de las fuerzas armadas.
(14) Ley No. 51, Ley del Régimen Presupuestario, La Gaceta, Diario Oficial, No.243, 22 de Diciembre de 1998.
(15) El Reglamento Interno de la Asamblea Nacional (Decreto A.N. No.412) establece en el Arto. 6 la clausura de sesiones el día 15 de diciembre de cada año. La inauguración de las sesiones (Arto. 5) es el 10 de enero de cada año. Las sesiones Ordinarias (Arto.8) son quincenales iniciándose el día martes, hasta el jueves si fuese necesario. La Junta Directiva tiene facultad para convocar en días, períodos y lugares distintos.
(16) Ver en anexo 2, los procedimientos y calendarios de la etapa de formulación presupuestaria.
(17) Ley No.290. Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, La Gaceta, No. 102, Diario Oficial, 3 de Junio de 1998.
(18) Cristian Matus, "Criterios y Toma de Decisiones para la Formulación y Orientación del Gasto en Defensa", Ponencia presentada en el Foro El Proceso de Elaboración y Control del Presupuesto de Defensa, CEEN-NDI, enero 26, 2000.
(19) Margaret Hayes, "El rol del Parlamento en seguridad y defensa" en La Defensa: un bien público, La Paz, Ministerio de Defensa Nacional, La Paz, 1999, pág. 96.
(20) Decreto No.71-98, La Gaceta, Diario Oficial, No.205 y No.206 del 30 y 31 de Octubre de 1998.
(21) Aunque jurídicamente se ha avanzado notablemente en la creación de mecanismos que permiten la participación civil en los asuntos presupuestarios de la defensa, para la vice ministra de defensa Cristian Matus es necesario todavía avanzar en algunos puntos que se refieren, por ejemplo, a la necesidad de establecer un requisito de obligatoriedad desde el Ministerio de Hacienda para que el Ejército de Nicaragua presente su presupuesto a través del Ministerio de Defensa como lo establece el artículo 20 de la Ley 290, y el mismo Código de Organización Militar en su Capítulo I, Numeral 4, Artículo 3.
(22) Confidencial, "En el filo de la navaja", Año 4. No. 179 / Del 13 al 19 de febrero de 2000.
(23) Cristian Matus, Op. cit.
(24) Capítulo I sobre las Disposiciones Generales referido a la Naturaleza y funciones del Ejército, Artículo 3, Inciso 4.
(25) José Adán Guerra, "El Ministerio de Defensa en una Sociedad Democrática". Ponencia presentada en el Seminario Regional Democracia y Relaciones Civiles Militares en Centroamérica. Balance de una Década y Retos del Futuro. Febrero 4, 1999. CEEN - Diálogo Centroamericano.
(26) Las Comisiones Permanentes son nombradas por la Junta Directiva de la Asamblea Nacional, el período de éstas es de un año y están compuestas por diputados sin determinación de número. Cada Comisión es presidida por una Junta Directiva integrada por un presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios. La elección de los miembros en la Junta Directiva es de carácter personal.
(27) Entrevista al diputado Carlos Hurtado, Presidente de la Comisión de Defensa y Gobernación de la Asamblea Nacional entre los años 1997 - 1998. Actualmente Primer Secretario de la misma.
(28) Entre las instancias que dispone la Asamblea Nacional para darle seguimiento al gasto público está la "Unidad de Análisis y Seguimiento al Gasto Público" que apoya básicamente las actividades de la Comisión Económica, sin excluir aquéllas otras Comisiones que lo solicitaran. Esta unidad en lo fundamental facilita insumos de análisis a los diputados en las toma de decisiones en los asuntos presupuestales y su impacto, sin embargo sus actividades -con recursos humanos y logísticos en extremos limitados- se centran en principalmente en el impacto socio económico del gasto social, y las asignaciones en defensa no han sido sometidas por esta unidad algún tipo de evaluación específica. Por ejemplo, La Ley Anual de Presupuesto General de la República 2000, indica que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá remitir a la Asamblea Nacional un informe trimestral de ejecución presupuestaria.
(29) En el Capítulo III sobre la Competencia de las Comisiones, Artos. 55 y 56 se le atribuya a la Comisión de Defensa y Gobernación competencia para conocer de los proyectos de Ley relacionados con las Fuerzas de Defensa y Seguridad de la Nación.
(30) Agustín Jarquín, "Capacidades para la evaluación y monitoreo del gasto en defensa. Más allá de un ejercicio contable". Ponencia presentada en representación de la Contraloría General de la República en el Foro El Proceso de Elaboración y Control del Presupuesto de Defensa, CEEN - NDI, enero 26, 2000.
(31) El Decreto Presidencial No.44-98, del 19 de junio de 1998, Art.1, inciso h, define al SIGFA como un conjunto de normas tanto legales, reglamentarias, y procedimentales que tienen como función establecer controles internos, a través del cual se administran y contabilizan la ejecución financiera del Presupuesto General de la República, así como de los recursos bajo la responsabilidad de la Tesorería General de la República. Bajo la rectoría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa y Auditoria (SIGFA) culminó su primera etapa en 1999, bajo el Programa de Reforma y Modernización del Sector Público desarrollado por el Gobierno de la República de Nicaragua.
(32) http://www.hacienda.gob.ni/sigfa/tomoI/formulpresu/index.htm
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